Durante la aprobación del presupuesto de 2014, un grupo de diputados fue acusado por alcaldes de cobrar una comisión por aprobar recursos federales adicionales para proyectos en sus municipios. El monto de la comisión iba del 10 hasta el 35 por ciento del presupuesto aprobado, de acuerdo con los testimonios de los presidentes municipales. Los diputados asignaban recursos a los estados y los municipios desde una bolsa de dinero público llamado Ramo General 23, que a raíz del escándalo fue señalado como “El fondo de los Moches”.

El presupuesto de egresos de la federación establece cuánto y cómo va a gastar el gobierno: cuánto le toca a cada oficina, a cada programa y a cada entidad federativa. La Secretaría de Hacienda (SHCP) cada año entrega al Congreso una propuesta de presupuesto que puede ser modificada y es aprobada exclusivamente por la Cámara de Diputados.

Existen diferentes clasificaciones para ver el presupuesto (cinco según la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria) y una de ellas es la administrativa, que responde a la pregunta ¿quién gasta? Es decir, quién es el ejecutor del gasto y cada uno tiene asignado un ramo. Así, cada secretaría en el gabinete tiene su propio ramo (4 es Gobernación, 5 es Relaciones Exteriores, etc.). Además, existen ramos que tienen varios ejecutores del gasto y uno de estos ramos es el Ramo General 23, denominado “Provisiones Salariales y Económicas”.

Ilustración: Víctor Solís

De acuerdo con la Secretaría de Hacienda, el Ramo 23 se encarga de cumplir el balance presupuestario, controlar las ampliaciones del presupuesto, reasignar a otros ramos y entidades y repartir recursos a las entidades. En lo práctico, la función de este ramo es atender contingencias que no pudieron ser previstas con precisión al momento de aprobar el presupuesto. Esta práctica es buena para las finanzas públicas y sucede en buena parte del mundo; sin embargo, en los últimos 10 años, este ramo fue utilizado por diputados y la Secretaría de Hacienda para entregar sin criterios recursos a estados y municipios.

Los diputados tienen la facultad de hacer modificaciones e incrementar el presupuesto; sin embargo, están obligados a encontrar fuentes de ingresos para estos incrementos. Por ello, en discusiones pasadas sobre el presupuesto podíamos leer noticias sobre ajustes hechos por los diputados sobre el tipo de cambio o el precio del barril de petróleo estimados para el siguiente año para incrementar los ingresos. De 2009 a 2019, las modificaciones hechas por los diputados llevaron a un incremento —en promedio— de 1.14% sobre lo propuesto por el ejecutivo. Si bien esta cifra suena menor, se tratan de alrededor de 43 mil millones de pesos (mdp) en promedio cada año. Para poder dimensionar este monto, el programa Jóvenes Construyendo el Futuro —programa insignia de la nueva administración— tiene un presupuesto aprobado de 47 mil mdp para 2019.

Al revisar por cada ramo las modificaciones hechas por los diputados al presupuesto, el Ramo General 23 es el que mayores incrementos tiene: mientras que el presupuesto general recibió incrementos promedio de 1.14%, el del Ramo General 23 era de 37%. Al concentrarse en los últimos seis años, sobresale que la modificación más baja fue en el presupuesto de 2013, el primero del presidente Enrique Peña Nieto, y a partir de ese año las modificaciones fueron sistemáticamente mayores con cada nuevo presupuesto. Para el presupuesto de 2019, ya con el gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador y el Congreso con una clara mayoría del partido Morena, el monto aprobado para el ramo fue el mismo que el propuesto.

Entre 2013 y 2018 existieron 20 fondos diferentes para entregar recursos a las entidades y los municipios. Una práctica utilizada por los diputados fue la de incluso crear fondos no previstos en la propuesta del Ejecutivo. Además, existen dos fondos en los que los recursos eran etiquetados a obras precisas: “Programas Regionales” y los “Proyectos de Desarrollo Regional”. Sirva de ejemplo uno: “Construcción de arcotecho escuela primaria Octavio Paz, municipio Nextlalpan, México” (Anexo 21.2 Ampliaciones para proyectos de desarrollo regional, Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2018). La bolsa de gasto creada por los legisladores busca colocar proyectos como éste, que les permiten posteriormente colgarse la medalla en el distrito electoral o circunscripción que representan al presentarse ante sus representados como los gestores de esa obra pública.

Si los diputados incrementan constantemente el proyecto propuesto por el ejecutivo, la Secretaría de Hacienda termina gastando en promedio un 6.6% más de lo aprobado por el legislativo. El Ramo 23 es uno de los ramos con mayor sobregasto año con año, como ha sido ya demostrado. Entre 2013 y 2018, el ramo general 23 reportó un gasto de 575 mil mdp superior al aprobado por los legisladores (esta cifra equivale a poco más del doble del presupuesto de la Ciudad de México para 2019, de 234 mil mdp).

Si la diferencia entre el monto propuesto y el aprobado, en el periodo de 2013 a 2018, fue de 31%, la que hay entre el monto realmente gastado y el aprobado es de 74.4%: por cada 100 pesos aprobados por los diputados, el gobierno en realidad gastó 178 pesos. El 2017 fue el año con más modificaciones en el monto que gastó el gobierno federal mediante el ramo 23: ese año, por cada 100 pesos aprobados, fueron gastados 265.

Los incrementos al gasto del Ramo 23 están concentrados principalmente en tres fondos: “Fondo de Fortalecimiento Financiero” (FORTAFIN), “Contingencias Económicas” y “Programas Regionales”. El segundo es el caso con mayores incrementos en su gasto con respecto al monto aprobado en el presupuesto en 2013 y 2014: por cada peso autorizado por los diputados en este fondo, la SHCP en realidad ejerció 120 (12,000% más). Ahora bien, en el caso del FORTAFIN (de 2015 a 2018) Hacienda gastó 23 pesos por cada uno aprobado en el legislativo. Por último, el fondo “Programas Regionales” tuvo un monto devengado de tres veces y media lo señalado en el PEF.

Es importante enfatizar que, al no existir lineamientos ni reglas de operación para los fondos de fortalecimiento financiero y contingencias económicas, no es posible describir su naturaleza y si están justificados o no los montos asignados por el gobierno.

El profesor Robert Klitgaard ofrece una ecuación para explicar qué condiciones permiten que suceda la corrupción: C = M + D – A. Es decir, que la probabilidad de que una decisión pública termine por ser un acto de corrupción (C)se incrementa con tres factores: el monopolio de la decisión (M) (que pocas o una persona decidan), la discrecionalidad (D) (la falta de reglas, criterios, etc.) y la rendición de cuentas (A) (Accountability). Considerando esta ecuación, existen cuatro argumentos que documentan la asignación discrecional de recursos desde el ramo 23 y que puede llevar a la comisión de abusos.

1. La Cámara de diputados asignó sistemáticamente recursos adicionales a fondos sin criterios ni objetivos claramente definidos para entregarlos a gobiernos subnacionales.

2. El gobierno, a través de la Secretaría de Hacienda, ejerció un gasto mucho mayor al aprobado por los diputados para asignar recursos a las entidades.

3. Es más probable que los municipios con menor proporción de pobreza y mayor desarrollo humano reciban más recursos del ramo 23 que aquellos con mayor marginación y menor desarrollo humano.

4. La afinidad política tiene un peso significativo al considerar los recursos obtenidos por los gobiernos subnacionales.

El Ramo 23 en la 4T

El lineamiento 46 de los 50 propuestos por el presidente Andrés Manuel López Obrador propone: “no habrá partidas en el presupuesto a disposición de diputados o senadores. Se acabará la vergonzosa práctica del soborno o de los llamados moches”. Este lineamiento, aunque no lo expresa directamente, alude al ramo 23. De acuerdo con el PEF 2019, este año sólo recibirán financiamiento tres fondos de los 10 que obtuvieron recursos en 2018: El Fondo Metropolitano, Fondo Regional y el Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Público para las Personas con Discapacidad. En conjunto, los tres fondos recibirían 5,568 millones de pesos. Esto equivale a un 20% menos de lo que recibieron estos mismos fondos en el PEF 2018.

Si bien el presupuesto vigente no ha destinado más recursos de los aprobados a las entidades y municipios mediante el Ramo 23, lo cierto es que aún es posible utilizar este mecanismo al no estar regulado por ninguna ley. Por ello, es necesario establecer restricciones a las asignaciones de recursos desde este ramo que permitan un equilibrio entre la necesidad de tener cierto margen de flexibilidad presupuestal y eliminar espacios de discreción que lleven al abuso de los recursos públicos. Sin lugar a dudas, las soluciones a esta tensión pasan por incrementar el rol que juega el poder legislativo en el proceso presupuestario en México.

Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad presentó recientemente un estudio sobre el Ramo General 23.

 

Ricardo Alvarado
Integrante de la Unidad de Investigación Aplicada de Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad.