El laberinto del combate a la corrupción en América Latina

En 1956, apenas un año después de la publicación de La diputación provincial y el federalismo mexicano, de Nettie Lee Benson, el profesor Wilfrid Hardy Callcott, escribió una de las reseñas más críticas del volumen. Señaló que Benson ofrecía un libro incompleto porque “dedicada al estudio de una institución, fracasó en evidenciar la afición hispánica por los personajes”. La digresión viene a cuento porque la larga marcha que ha dado la región de América Latina en el combate a la corrupción parece entrampada justamente en la afición por los personajes y no en el enfoque institucional de Benson.

Esa afición por los personajes se ha desarrollado en tres vertientes igualmente dañinas para el combate a la corrupción. En primer lugar, está materializada en la elección de funcionarios a los que se identifica como impolutos, una suerte de cruzados frente al problema de la corrupción, porque en campaña han ofrecido soluciones espectaculares. Estas “soluciones” suelen centrarse también en los personajes, en el supuesto de que “ellos” sí son buenos y no son iguales a los “otros”. En segundo lugar está la idea de que la corrupción es un problema de personajes —de nuevo la afición—, por lo que las soluciones han de centrarse en éstos. Y, en tercer lugar, parte del entendimiento de que, dado que es un problema de personajes, la corrupción sólo puede resolverse con sanciones ejemplares, es decir, con el escarmiento de quienes la cometieron.

Hay varios problemas con esta concepción del combate a la corrupción. Uno de ellos, el más evidente, es que la corrupción no puede entenderse como un problema de individuos, que puede solucionarse quitando a uno y poniendo a otro o sancionando de forma individual a los supuestos culpables. Esto es así porque los hechos de corrupción siempre se manifiestan en redes y los funcionarios no son islas.

La corrupción es un problema público que se manifiesta de formas muy diversas y que sucede siempre de forma estructural, en redes, surcando las aguas de la normalidad institucional. Además, asumir que la corrupción sucede porque hay individuos “malos”, “perversos” o “carentes de valores” implica entrar a la avenida —muy transitada hace un siglo— de la existencia de valores, ideas y comportamientos “buenos”. Esto generaría la necesidad de definir quién es bueno y quién es malo. El paso siguiente, que lo ha visto ya la historia de la humanidad en varias ocasiones, es la eliminación de los “malos” y el adoctrinamiento de los “buenos”, en la intención muy aventurada de moldear la naturaleza humana. Asimismo, considerar que la corrupción es un problema de individuos trae consigo el supuesto de que las condiciones institucionales son perfectas, no pueden ser mejores, en la lógica de racionalidad plena (como sugiere Leonardo Curzio).

En el caso en que una estrategia de combate a la corrupción realmente lograra definir los “valores óptimos”, deshacerse de los individuos “malos” dentro de las instituciones y adoctrinar a los “buenos”, esta tampoco sería una solución. Al no alterarse las condiciones administrativas, los “buenos” dejarían de serlo pronto.

Un segundo problema de esa idea del combate a la corrupción centrada en los personajes tiene que ver con creer que la corrupción únicamente puede combatirse mediante la sanción. Esta visión complementaria no es sólo individualista, es fundamentalmente burocrática. Parte de la idea según la cual la corrupción exclusivamente es achacable a personas concretas que actúan aisladas. Así, esta perspectiva entiende que hay que imponer sanciones, cuanto más severas mejor, que tengan la capacidad de desincentivar los comportamientos corruptos. El problema con esto es que se sostiene en el supuesto de que es posible adjudicar responsabilidades de forma individual. Y esa suposición es endeble cuando se topa con la realidad de la mayoría de los países del mundo —y América Latina no ha sido excepción—, porque para asignar responsabilidades e imponer sanciones siempre es necesario que haya un funcionamiento institucional regular, procesos administrativos claros, evidencia documental, así como una estructura disciplinaria y jurisdiccional independiente, profesional y con capacidad autónoma de sancionar.

Conviene añadir a esos problemas aquel que tiene que ver con las narrativas de campaña que ofrecen “ser diferentes” y que con eso lograrán resolver el problema. Esa idea tiene anclaje en el patrimonialismo, pues supone que una persona o grupos de personas, al llegar al poder, tendrán la capacidad de “barrer las escaleras de arriba hacia abajo”, porque las instituciones serán “suyas”. No reparan en que las capacidades y atribuciones de cada puesto público son limitadas y que la democracia en ningún caso significa la entrega de una patente de corso. 

Lo público, democracia, rendición de cuentas y corrupción

Uno de los elementos centrales en la discusión acerca de rendición de cuentas y corrupción es el sentido de lo público, inherente a todas las instituciones, recursos y puestos del Estado. A pesar de que es bastante obvio como punto de partida, la delimitación entre lo público y lo privado sigue siendo motivo de disputa cotidiana entre quienes ejercen el poder en la región. Nora Rabotnikof sintetizó tres sentidos de lo público: 1) lo público como aquello que es común, que representa el interés general, frente a los intereses particulares, que son de alguien o de grupo; 2) lo público como lo que es visible, lo que es manifiesto, frente a lo que es oculto, oscuro u opaco, y; 3) lo público como lo que es abierto, de lo que no se puede discriminar, frente a aquello que es cerrado, que admite segregación.

A partir de esos atributos de lo público, es posible entender la necesidad de los mecanismos de rendición de cuentas y, en oposición, el concepto básico de corrupción. En primer término, la corrupción puede entenderse como un problema de apropiación de lo público, de la captura de lo público: puestos, presupuestos y decisiones. Esta apropiación es siempre ilegítima porque se traduce en la preeminencia de los intereses privados frente a los públicos.

En ese sentido, la corrupción se manifiesta —mediante cualquier mecanismo, legal o no— siempre que algún grupo o red de personas actúa para cancelar alguno de los sentidos de lo público. Cuando eso sucede, se corrompe lo público y el Estado se transforma en una maquinaria para la obtención de beneficios privados. Así, el ejercicio del poder se convierte plenamente patrimonialista.

Los sentidos de lo público también son de utilidad para entender la relevancia de la democracia en el ejercicio del poder. Si entendemos que la democracia significa básicamente la participación de las personas en procesos y decisiones públicas, también es posible entender la relevancia de que existan mecanismos de rendición de cuentas en el ejercicio del poder. El supuesto de que la democracia sólo se puede equiparar a las elecciones, o viceversa, ignora que cuando el poder se otorga como un cheque en blanco y no existen medios para vigilar y acompañar su ejercicio, desde fuera de las instituciones, entonces no existen valladares que tengan la capacidad de limitar el patrimonialismo.

La rendición de cuentas como alternativa

La rendición de cuentas, como expresión administrativa fundamental de la democracia, no puede estar ausente, a riesgo de que se genere un contexto propicio para las malas prácticas administrativas y la corrupción. Desde hace varios años se ha discutido esta imbricación para decir que no es posible construir un entorno institucional donde estén limitados los espacios para la corrupción, si antes no se articularon mecanismos de rendición de cuentas.

Autores como Leonardo Morlino y Andreas Schedler han conceptualizado la rendición de cuentas como integrada por información, justificación y castigo o compensación. Esta segmentación es útil para entender su importancia en el día a día de los gobiernos, pero también para asimilar que el ejercicio del voto es uno de los mecanismos finales de rendición de cuentas, como medio para renovar o retirar la confianza en determinado partido político o liderazgo, a manera de castigo o compensación.

Sin embargo, si analizamos los tres elementos, es posible decir que no pueden suceder aislados. Para llegar al castigo o compensación es necesario haber tenido información suficiente y confiable, así como también haber conocido y analizado las justificaciones de los decisores públicos. De ahí que sea fundamental vincular a la rendición de cuentas con la democracia, pues la información y las justificaciones sobre las decisiones públicas y el uso de los recursos públicos son necesarias para ejercer el voto en condiciones de libertad e igualdad, como proponen Sergio López Ayllón y Mauricio Merino.

Cuando no existen mecanismos de rendición de cuentas, es imposible la renovación de la confianza y la legitimidad de las instituciones. Y también se hace imposible la renovación de los triunfos electorales. El ejercicio del poder carente de medios para la rendición de cuentas no sólo es caldo de cultivo para la corrupción, sino también para la respuesta poco eficaz de los gobiernos a los problemas públicos, siguiendo las ideas de Mauricio Morales. Esos contextos también han sido propicios para la desafección con la democracia que ha ido en aumento en América Latina y está vinculada, de acuerdo con Alejandro Monsiváis, con “la desconfianza en las instituciones representativas, la insatisfacción la calidad de los servicios estatales, la percepción de que las elecciones son fraudulentas, el sentimiento de inseguridad pública y la percepción de que el poder público es poco transparente”.

Al margen de las particularidades de los países de la región, los instrumentos para la rendición de cuentas y el combate a la corrupción se han sostenido en instituciones más o menos consolidadas, centradas en cinco polos temáticos: 1) entidades de fiscalización superior; 2) control interno; 3) transparencia y acceso a la información; 4) tribunales administrativos; 5) fiscalías especializadas/tribunales especializados en combate a la corrupción. De ese entramado han quedado aisladas las áreas de gestión de archivos. Es decir, en América Latina se han construido cuerpos institucionales encargados de una o varias de las funciones esenciales de la rendición de cuentas y el combate a la corrupción, aunque todos fragmentados y desde el supuesto de la coordinación —que casi nunca se materializa.

¿Combate a la corrupción? Apunte final

La discusión sobre rendición de cuentas y combate a la corrupción en la región latinoamericana casi siempre tiene que ver con la colonización patrimonialista de los espacios institucionales. A la par de la fragmentación, la región ha sido testigo del proceso de captura de las instituciones y de las reglas de rendición de cuentas y combate a la corrupción. Esta estrategia no es ajena a ninguno de los países, si bien hay algunos en los que se hace más evidente. El resultado ha sido el uso de las herramientas de combate a la corrupción para hostilizar y cancelar las posibilidades de acceso al poder. Y, en contrario, también es posible que esos espacios colonizados resulten en un trato preferencial cuando se trata de casos de corrupción de quienes forman parte de la élite gobernante. Estas estrategias confluyen en la prevalencia de la impunidad, producto de la corrupción en las estructuras de procuración y administración de justicia.

Los grandes casos de corrupción en América Latina han tenido derivas distintas. Pero lo más identificable de todos es que han ido a la captura de los ‘peces gordos’, buscando el defenestramiento o prisión de quienes ocupaban o habían ocupado los más altos puestos del Estado. Esto ha sucedido en Brasil, como caso paradigmático, con Luiz Inácio Lula da Silva y Dilma Rousseff, en años recientes, pero también en otros países. De nuevo, la afición por los personajes. Ahora bien, no es que no haya que imponer sanciones, pero eso no agota el combate a la corrupción, que no se puede limitar a castigar ‘peces gordos’, porque eso no resuelve el problema, es fundamental atajarlo desde la prevención, con entornos administrativos transparentes, vigilados y acompañados por todas las personas.

La mayoría de los países de América Latina han sido incapaces de articular esfuerzos institucionales consistentes, pues se han concentrado en la individualización del problema de la corrupción y, como consecuencia, en la personalización de los castigos. Se han enfocado en los personajes, como si esa fuera una estrategia de combate a la corrupción. Entrampados en la afición personalista, los países de la región siguen careciendo del énfasis en la institucionalidad del que acusó Callcott a la profesora Benson hace casi 70 años.

Jaime Hernández Colorado

Instituto de Investigación en Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción de la Universidad de Guadalajara.