Los estudios sobre la democracia en este inicio de siglo indican un cambio en la forma en que ésta se quiebra. Antes, estos sistemas de gobierno eran derribados mediante golpes de Estado. En contraste, los casos recientes de Venezuela, Hungría, Polonia y Estados Unidos, entre otros países, señalan que en la actualidad hay democracias que se van erosionando paulatinamente hasta que dejan de ser tales. En este breve texto expondré, de acuerdo a la literatura especializada, las características en las que consiste el fenómeno de erosión democrática y las coincidencias con la política de combate a la corrupción llamada Austeridad Republicana, en el gobierno del presidente López Obrador, desde su inicio hasta julio de 2021.
En este ensayo uso el concepto de democracia liberal empleado tanto por Gingsburg y Huq1 como por Levitsky y Ziblatt.2 En este tenor, la democracia liberal tiene tres predicados esenciales que la constituyen:
1. Es un sistema electoral con elecciones periódicas, libres y justas donde los partidos pierden elecciones.
2. Existe libertad de expresión y asociación en la sociedad.
3. Las instituciones, tanto formales como informales, gozan de predictibilidad y estabilidad.
Partiendo de este entendido, cualquier acción que deteriore alguno de los predicados consiste en una forma de erosión democrática. Esta es la primera característica importante a tomar en cuenta.
Ilustración: Jonathan Rosas
Una segunda característica relevante de la erosión democrática es que está conformada por varios cambios, pequeños y casi imperceptibles, dentro del sistema institucional democrático de pesos y contrapesos; muchos de estos cambios se encuentran en áreas de dudosa legalidad o en una interpretación limítrofe de la ley.3 Es importante señalar que este tipo de cambios, que han perdido la contención institucional y han llevado las prerrogativas institucionales al límite, afectan directamente el tercer predicado, ya que las organizaciones sufrirán cambios mayores e inesperados en su forma de operar. Lo anterior provocará cambios en sus resultados; es decir, no serán estables en un principio ni tampoco predecibles.
La tercera y última característica de la erosión democrática a destacar es que exista un líder político populista.4 Así, los líderes populistas se definen por tener una visión maniquea de la sociedad, ya que sólo pueden concebirla a través de dos campos homogéneos y antagónicos, “el pueblo puro” en contraposición de “la élite corrupta”.5 Además, este tipo de líderes suele autoproclamarse el único conocedor de la voz y voluntad del pueblo puro.6 De esta forma, los líderes populistas crearán sus políticas públicas antipluralistas. Ya que las sociedades son entes plurales, heterogéneos y que no se pueden reducir únicamente a dos grupos,7 cualquier política pública que parta de una comprensión tan limitada de la sociedad —justo como lo hace el populismo— por mejores deseos que tenga, terminará afectando a todos sus integrantes. No se pueden ofrecer buenas soluciones cuando no se entiende la complejidad de los problemas.
Si bien los líderes populistas pueden tener agendas y políticas legítimas y necesarias que beneficien a un sector específico de la población, el problema radica en deslegitimar —e incluso minar— las posiciones y grupos que no forman parte de dichas agendas y políticas públicas. Representar y gobernar sólo para un grupo y negar las demás posiciones está en contra de la visión pluralista de la democracia. De esta forma, se afecta directamente el segundo predicado de la democracia: denostar y presionar a los grupos no favorecidos por la visión populista debilita su capacidad de asociación, inhibe la libre expresión de ideas y reduce en tamaño y calidad la esfera de debate público.8
Ahora bien, una vez que están claras las características, es importante señalar uno de los modus operandi asociados a la erosión democrática: lo primero en ser capturado o transformado son los aparatos de la administración pública, es decir, los cuerpos burocráticos.
Históricamente, los cuerpos burocráticos han sido usados como la fortaleza de los líderes autocráticos en el poder y también han sido una de las primeras instituciones en ser transformadas por este tipo de líderes; además, cuando hay una transición de régimen autoritario hacia uno democrático, resulta que las burocráticas son las últimas organizaciones en transformarse.9 Sumado a lo anterior, las burocracias modernas suelen ser organizaciones plurales y vitales para la vida democrática.10 Las organizaciones dentro de una democracia deben ejercer la pluralidad con actores que poseen diferentes cantidades de poder en la toma de decisiones,11 lo que convierte a las burocracias en espacios de resistencia al Poder Ejecutivo. Por lo tanto, a partir de las ideas anteriores, cabría esperar que un líder populista buscará debilitar a las organizaciones creando nuevas, centralizando la toma de decisiones, implantando nuevas unidades, transfiriendo el poder hacia partes del sistema administrativo ideológicamente más afines y obedientes.12
Una vez conocidos los conceptos mencionados y su relación, vale la pena preguntarnos qué tanto coincide la situación de México con los preceptos de la teoría de la erosión democrática. Para tal fin, por un lado, expongo brevemente algunas características populistas del presidente López Obrador. Por otro lado, analizo una de las principales políticas públicas de esta administración: la política de combate a la corrupción llamada Austeridad Republicana.
Para comenzar, hay que resaltar el hecho de que el presidente ganó las elecciones de 2018 de forma limpia y contundente: obtuvo 53.19 % de los votos; su mandato es legítimo. No obstante, se pueden observar en él algunos de los rasgos distintivos de los líderes populistas, el primero de los cuales es proclamarse único conocedor de lo que el pueblo exige o necesita.13 Después, López Obrador usa una retórica polarizante donde usa expresiones como “pueblo bueno”, “élites corruptas”, “mafia del poder”, “se está a favor o en contra de la transformación”.14 A lo anterior vale la pena agregar el análisis que se desprende de la retórica populista del partido Morena que se puede consultar aquí. En dicho análisis se encontró que el discurso de Morena es muy similar al de otros partidos catalogados como populistas que están en contra de los valores de la democracia liberal, tales como el Partido Republicano de los Estados Unidos o el Partido Socialista Unido de Venezuela.
Ahora, toca analizar una de las políticas del combate a la corrupción de esta administración: la Austeridad Republicana. En primera instancia, el gobierno federal define el fenómeno de la corrupción como una forma de dominación con un diferencial de poder estructural, que se produce por la combinación de tres elementos: el abuso de poder de funcionarios públicos, la prevalencia de la impunidad y la falta de participación ciudadana.15
Tomando en cuenta esta definición, hay que agregar que la Austeridad Republicana está sustentada en el Plan Nacional de Desarrollo (PND), en el apartado “I. Política y Gobierno. Erradicar la corrupción, el dispendio y la frivolidad”. Además, la “Austeridad Republicana es una nueva visión que busca erradicar los derroches y reorientar los recursos públicos a programas integrales de bienestar y proyectos de infraestructura”.16 En otras palabras, se puede asumir que todos los recortes presupuestales sirven para aumentar los montos destinados a las obras de infraestructura insignia, así como a los programas sociales creados en esta administración.
Como parte de esta misma política de Austeridad Republicana, el 30 de noviembre de 2018 se reformó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), donde hubo un recorte salarial generalizado de los servidores públicos no sindicalizados, se eliminaron prestaciones y se eliminaron todas las plazas denominadas “Direcciones generales adjuntas”. Otro decreto enmarcado bajo la política de Austeridad Republicana fue el publicado el 23 de abril de 2020, en el que se establece un recorte del 75 % de los gastos en servicios generales a las dependencias del gobierno federal. En la misma tesitura, el 19 de noviembre de 2019 se publica la Ley Federal de Austeridad Republicana (LFAR), donde se establece que los órganos del Estado no pueden gastar más de lo que ejercieron en el ejercicio presupuestario anterior; también se prohíbe que se contraten seguros de gastos médicos, de vida, de ahorro, de jubilación en beneficio de los servidores públicos; de la misma manera, se prohíbe la creación de nuevos fideicomisos en materia de salud, educación, justicia, seguridad social y seguridad pública. En la misma línea, como parte de la política de Austeridad Republicana, en la sesión del Senado del 20 de octubre de 2020 se aprobó la minuta con proyecto de decreto donde se eliminaron 109 fondos y fideicomisos.
Por último, en varias ocasiones durante las conferencias que realiza por las mañanas, el presidente declaró que los Organismos Constitucionales Autónomos (OCA) son ineficientes, que están llenos de corrupción y que se prepararán reformas para desaparecerlos o reducirlos en el próximo periodo de sesiones del congreso. Estas declaraciones, por supuesto, están enmarcadas dentro de la política de Austeridad Republicana.
Entonces, partiendo de la misma definición de corrupción que utiliza el gobierno y a la luz de los datos aquí expuestos, ¿la política de Austeridad Republicana realmente combate el fenómeno de la corrupción?
El común denominador de esta serie de acciones es eliminar aparatos burocráticos, reducir su presupuesto o reducir su planta de trabajadores. Este desmantelamiento institucional no tiene relación lógica con el abuso de poder de los funcionarios —que es el primer elemento de la definición de corrupción usada por el propio gobierno federal—, a menos que los funcionarios que hayan sido eliminados de las estructuras burocráticas hubiesen sido corruptos. Sin embargo, ni antes ni después de todos estos recortes y despidos se ha señalado ni encontrado que alguno de los involucrados cometiera algún delito de corrupción.
De la misma forma, los recortes y los despidos no cambian la percepción de que existe menos impunidad —segundo elemento en la definición de corrupción—. Al no existir pruebas de que los despedidos fueron burócratas honestos o corruptos, no se sabe si el castigo fue efectivo y por lo tanto es poco o nada disuasorio. Incluso aquellos que conservan su puesto de trabajo pudiesen sentirse motivados a ejercer actos de corrupción debido a la idea de que pueden ser despedidos aun siendo burócratas honestos. Es decir, el comportamiento honesto deja de ser incentivo ya que no provee ventajas sobre el comportamiento corrupto, porque tanto corruptos como honestos pueden ser despedidos por igual.
En cuanto a la falta de participación ciudadana —tercer elemento en la definición de corrupción—, resulta paradójico que hubo importantes movilizaciones ciudadanas, sesiones de parlamento abierto y decenas de miles de firmas que solicitaban que no se eliminaran los fideicomisos y, sin embargo, no tuvieron injerencia en la decisión de los legisladores oficialistas quienes, al detentar la mayoría en ambas cámaras, aprobaron dicha desaparición.
Así, las medidas tomadas por el gobierno federal para el combate a la corrupción resultan ineficaces en sus propósitos y en sus propios términos. Más aún, existen otras definiciones de corrupción diferentes a la empleada por el gobierno, como la del enfoque económico-racional17 o el enfoque de corrupción sistémica,18 en las cuales las acciones de Austeridad Republicana tampoco tendrían un impacto en su —falsa— lucha contra la corrupción. De manera que si la Austeridad Republicana no sirve para combatir la corrupción, entonces ¿cuál es su función?
Lamentablemente, todo parece indicar que la política de Austeridad Republicana es una estrategia de erosión democrática, ya que cumple con todas las características que la literatura señala. Esta serie de eliminaciones, recortes y despidos parte del discurso hecho por el líder político populista —el presidente López Obrador— donde se divide conceptualmente a una población compleja y plural, como lo es la mexicana, en dos grupos homogéneos: el pueblo bueno y las élites burocráticas corruptas. Como ya se dijo antes, esta declaración no solo es falsa, sino que empobrece terriblemente a la realidad y, por lo tanto, es una declaración antipluralista.
Además, es claro que la Austeridad Republicana es una política antiplural ya que, más allá de partir de una visión limitada de la realidad, ha eliminado instituciones que otorgaban beneficios a sectores de la ciudadanía tan legítimos como cualquier otro. Un ejemplo es la eliminación de los fideicomisos, puesto que eran una herramienta utilizada por diversos grupos de la sociedad, como la comunidad científica y la comunidad del sector salud, entre otras.
En el mismo tenor, todas las acciones de Austeridad Republicana aquí consignadas tienen una pátina de legalidad. Sin embargo, por un lado, estas acciones carecen de contención institucional ya que han roto reglas no escritas, como respetar la existencia de programas transexenales que han probado ser eficaces —como las Estancias Infantiles, el programa Prospera y el Programa Escuelas de Tiempo Completo—. Por el otro, si se mira cada una de estas acciones de manera particular, podrían ser entendidas como ajustes naturales e inherentes a todo cambio de grupo en el poder; pero es justo esa noción con la cual este texto combate. No, no se trata de cambios inherentes al comienzo de un nuevo sexenio. Por la cantidad sumada de recortes, eliminaciones estructurales y despidos, así como por la importancia de las organizaciones afectadas y el discurso de falso combate a la corrupción, la política de Austeridad Republicana es un ataque frontal y sistemático a las estructuras burocráticas, también es una forma de centralizar el poder en la figura del Ejecutivo federal y, por lo tanto, es una agresión al sistema de pesos y contrapesos democrático.
A manera de conclusión, quiero reflexionar sobre el hecho de que las acciones enmarcadas en la Austeridad Republicana están lejos de llegar a su fin. Todo indica que la siguiente elisión institucional apunta hacia los Organismos Autónomos. Los argumentos puntuales sobre la importancia de cada organismo son atinados y no escasos; sin embargo, quiero acentuar el uso de una mirada panorámica que vea en conjunto el daño que la Austeridad Republicana le está causando al sistema democrático. Sumado a lo anterior, también vale la pena pensar en la siguiente jugada por parte de la Austeridad Republicana. Pensemos no en los ataques de hoy sino en los de mañana. Una vez que la guadaña de austeridad haya probado su filo en este próximo periodo de sesiones del Congreso, y tras la reorganización del poder surgido de las elecciones de junio de 2021, es posible que buscará nuevos organismos por segar: uno podría ser el INE, con la anunciada reforma electoral que viene; otro podría ser Banxico, y otro más podría ser el Inegi. A estas alturas hay que dejar de pensar que eso sería exagerado y es mejor ver esta próxima defensa de los OCA como la última barrera antes de que la Austeridad se arroje sobre las instituciones que son el corazón de la democracia mexicana.
Luis David Ramírez Benítez
Economista por la UNAM y egresado de la Maestría en Administración y Políticas Públicas del CIDE
1 Ginsburg, T., y Huq, A. “How to Lose a Constitutional Democracy”. UCLA Law Review 65, 2018, pp. 80-169.
2 Levitsky, S., y Ziblatt, D. Cómo mueren las democracias. Traduccción Gemma, D., Ariel, México, 2018.
3 Ibid.
4 Ibid.
5 Mudde, C., y Rovira Kaltwasser, C. Populism: A Very Short Introduction, Oxford Univ. Press, New York, 2017.
6 Ibid.
7 Bauer, M., y Becker, S., “Democratic Backsliding, Populism, and Public Administration.” Perspectives on Public Management and Governance, vol. 3. núm. 1, 2020, pp. 19–31. “Liberal-democratic backsliding and public administration”, trabajo preliminar por publicar.
8 Ginsburg, T., y Huq, A., ob. cit.
9 Bauer, M., et al. “Liberal-democratic backsliding and public administration”, trabajo preliminar por publicar.
10 Nabatchi, T. “Addressing the citizenship and democratic deficits: The potential of deliberative democracy for public administration”, The American Review of Public Administration 40 (4): 2010, pp. 376–99.
11 Ostrom, V. The intellectual crisis in American public Administration, University of Alabama Press, Tuscaloosa, 1973.
12 Bauer et al., ob. cit.
13 Dussauge-Laguna, M. “Democratic Backsliding and the Dismantling of Public Administration in Mexico”, por publicar.
14 Vazquez, S. “¿Es López Obrador un populista?” Animal Político, 2018. Consultado el 7 de junio del 2020.
15 Ver: Programa Nacional de Combate a la Corrupción y a la Impunidad y de Mejora a la Gestión Pública 2019; PND 2019; Primer Informe de Gobierno 2019; Segundo Informe de Gobierno 2020.
16 Gobierno de México, Presidencia de la República. 2019. Primer informe de Gobierno 2018-2019. Ciudad de México, pp. 17
17 Klitgaard, R. Controlling Corruption. Berkeley and Los Angeles, University of California Press, 2018, 226 pp.
18 Arellano, D. ¿Podemos combatir la corrupción en México? Límites y posibilidades de los instrumentos a nuestro alcance, Auditoría Superior de la Federación, Ciudad de México, 2012.