Los cambios en materia de acceso a la información representan importantes retos para los tres órdenes de gobierno. Hasta el momento se han escrito una serie de reflexiones centradas en el orden federal que, dicho sea de paso, concentra una proporción considerable de influencia sobre los otros dos. Sin embargo, ello no implica que los gobiernos subnacionales deban adoptar una posición pasiva ante un cambio que también les incumbe. En este texto menciono algunas de las cuestiones que deben preocupar y ocupar a entidades federativas y ayuntamientos.
El reto de la adecuación normativa
Si bien es cierto que dentro de una federación, los estados pueden ejercer cierto grado de libertad configurativa al adaptarse al mandato constitucional, también lo es que dicha libertad tiene límites intransitables. El margen de maniobra que deja la legislación recientemente aprobada es estrecho. Por ello, el verdadero reto es adentrarse con cautela en cambios que signifiquen un verdadero avance y que cuenten con la coalición política suficiente para adoptarse en los congresos estatales. El objetivo deben ser cambios viables y relevantes, así como evitar demagogia y sobrerregulación que siempre complican la búsqueda eficaz del bienestar público.
Por otra parte, una asimilación acrítica y estática del texto federal implica una renuncia a la responsabilidad federalista que tienen —y rara vez honran— los Congresos locales. Lo cierto es que en el fondo se trata de un arreglo normativo profundamente distinto que, por lo tanto, implica un entramado institucional diferente en el que no cabe todo lo que preveía el esquema derogado. Aquí es donde hay que tener cuidado porque no son pocos los ejemplos de congresos imbuidos de un afán “innovador” generan versiones retrógradas o por lo menos disfuncionales.
Una nueva legislación local en materia de transparencia debe prever mecanismos para mitigar la resistencia que ya hemos visto en muchas autoridades de todos los órdenes. La labor ahora es mucho mayor puesto que el nuevo modelo fragmenta la autoridad concedida a un solo órgano con autonomía constitucional y especialización técnica —el INAI—, ampliando además el potencial conflicto de intereses de no pocas oficinas públicas. Adicionalmente, si el horizonte para postergar la entrega de información se prolonga estratégicamente o se judicializa, podremos decir que el derecho al acceso a la información ha sido institucionalmente coartado en lugar de garantizado.
El reto de la transición ordenada
El tránsito entre modelos de acceso a la información no es tarea menor, ya que no solo implica el debido cierre de instituciones y creación de nuevas, sino el traslado de activos, archivos, atribuciones y procesos de un órgano que fenece a otro que apenas comienza a ocuparse de estos menesteres. Pueden tomarse medidas preventivas, pero el paso de tal cantidad de expedientes y pendientes abre un margen de riesgo sobre todo si los titulares y sus burocracias no cuentan con la capacidad y la experiencia. Perder o mermar la memoria institucional ganada tras más de dos décadas sería una catástrofe que en algunos lugares ocurrirá inevitablemente.
Mientras la transición ocurre, podemos esperar que usuarios recurrentes u ocasionales del acceso a la información mantendrán la legítima expectativa de que su derecho no sufra un deterioro; sin embargo, el deterioro será evidente cuando algunos poderes o ayuntamientos arrastren los pies o de plano desatiendan, retrasen o recorten el legítimo derecho de los peticionarios.
El reto de las autonomías y la coordinación
En el modelo previo existía una autoridad nacional a la que en algunas ocasiones podía recurrirse por reclamos desatendidos a nivel estatal —cuando existiera materia para ello— ahora las autoridades estatales y los ayuntamientos podrán escudarse en una autonomía mal entendida para sabotear, retrasar o descafeinar posibles sanciones a sí mismos. Por ello, es importante que los sistemas de acceso a la información federal y estatales generen lineamientos con criterios claros y vinculantes para evitar retrocesos, particularmente al interior de poderes tradicionalmente opacos.
También resulta esencial una nueva coordinación clara en los sistemas de acceso a la información federal y estatales. No solo para articular adecuadamente sus responsabilidades, sino para evitar que sus integrantes más reacios pretendan aprovechar la reforma para sustraerse del compromiso de transparencia que sigue estableciendo el artículo 6 constitucional. Ahora de lo que se trata es que la calidad mínima en el proceso y sustancia de acceso a la información sea la misma (y suficiente) en Yucatán, Chiapas y Jalisco.
El reto de la fragmentación
El nuevo esquema de acceso genera un riesgo de fragmentación ya que la autoridad originalmente reservada a un órgano constitucional autónomo, ajeno a los demás poderes, y ayuntamientos ahora se deposita en cada uno de los propios sujetos obligados. Aunque persiste el camino jurisdiccional, esta eventual judicialización del proceso va a hacer prohibitivo el acceso a la inmensa mayoría de la población. Los sistemas de acceso y transparencia deberán establecer reglas suficientemente fuertes y con una lógica jurídica sólida para poder contrarrestar inercias opacas o intentos de resistirse que de seguro campearán en varios lugares del territorio nacional. En la disposición a cumplir con la transparencia se podrán diferenciar a los estadistas de discurso de los genuinos.
El reto de la judicialización del acceso a la información
Una de las principales virtudes del modelo extinto es que, a diferencia de varios países, el acceso a la información estaba basado en la proactividad y en la resolución de las reclamaciones ante una autoridad con rango constitucional autónomo. Ahora, ante una negativa de una institución a la que se le requiere información, el camino es acudir ante diferentes autoridades garantes, dependiendo del poder que se trate. En el caso del poder ejecutivo y los ayuntamientos, corresponderá a las contralorías o equivalentes resolver sobre el caso. Esto implica en sí mismo varios problemas adicionales en el caso de los municipios. Si la negativa se confirma el peticionario debería acudir al juicio de amparo con un reclamo que ya acumula dos negativas.
Evidentemente, la judicialización implica la presentación de un caso mediante un profesional del derecho. Los costos y los tiempos pueden terminar haciendo nugatorio el derecho de acceso a la información o reservado a una élite con los recursos y conocimientos requeridos. Será todo un reto, en buena cantidad de los estados, lograr que apetitos opacos se beneficien ilegítimamente de este nuevo marco legal, así como allegar al ciudadano común de los medios de defensa que le permitan emparejar su hándicap frente al poder.
El reto de la legitimidad y la eficacia
El nuevo organismo descentralizado o desconcentrado alojado en las Contralorías de los estados (con esa u otra denominación, pero iguales funciones) deberá asumir la carga de responsabilidad de los organismos garantes con menor presupuesto, estructura y con un breve periodo de entrega–recepción. Los medios de comunicación, la academia y el público en general estarán legítimamente ávidos de verificar qué tanto se ha sostenido o mermado el acceso a la información. El nuevo órgano deberá arrojar resultados en un periodo relativamente corto y sin la autonomía que gozaba un órgano constitucional autónomo.
Esta nueva instancia deberá ganarse su legitimidad por la vía de los resultados, así como por atreverse a discrepar con diferentes instituciones del poder ejecutivo cuando la negativa de acceso a la información no se encuentre debidamente establecida.
El reto del capital humano
Tras varios años de existencia, los órganos garantes reclutaron personal altamente capacitado y capaz (sin dejar de reconocer que se les metieron demasiados recomendados). Tanto por la vía de su conocimiento en la materia como por la experiencia in situ, crecieron generaciones de especialistas que podían contar con un horizonte profesional amplio en estos temas. Sería lamentable que esta experiencia se perdiera por completo. Para evitarlo, hay que generar procesos donde se recontrate a este activo profesional filtrando aquellos provenientes de circunstancias ajenas al mérito.
Estas burocracias gestionaron durante años un proceso claramente estandarizado que tenía sus pasos y rutinas conocidas por todos, facilitando así el acceso a la información. El nuevo modelo requerirá desde cambios moderados hasta importantes a estas rutinas, lo mejor es contar con profesionales que sepan navegarlos.
El reto de la innovación digital
Han pasado más de dos décadas desde que se dieron pasos decisivos hacia el acceso a la información en México, en los que quedó claro que el puro texto constitucional no bastaba. En este periodo se produjeron avances incrementales que permitían que el derecho tuviera un correlato cada vez más cercano a la realidad, por la vía del fortalecimiento institucional, pero también gracias a los avances tecnológicos. El acceso en línea permitió la mayor flexibilidad posible y un inventario virtual de la información proactiva, México era reconocido a nivel global como un ejemplo a seguir en este esfuerzo.
El uso de nuevas tecnologías como mensajería instantánea e inteligencia artificial, por mencionar algunas, deben ser estimuladas tanto para verificar con mayor agilidad el cumplimiento de las obligaciones de transparencia como para lograr el máximo valor agregado de los cruces de la información, que no en pocas ocasiones se encuentra en PDFs tan mal escaneados, que a veces parece a propósito. Las plataformas de transparencia deben trascender de ser un camposanto de archivos inertes donde varias tumbas tienen cuerpos duplicados, incorrectos o de plano han sido saqueados, a un sistema interoperable que genere verdadero valor agregado mediante cruces de los datos presentados por instituciones públicas.
En el caso de la plataforma de transparencia debería considerarse un cambio de paradigma hacia la interoperabilidad y la evolución de información públicamente exigida, a la inteligencia públicamente disponible, activable y combinable. Todos los datos para todos.
El reto de los sistemas de transparencia
Finalmente, hay que considerar el reto del nuevo sistema de transparencia a nivel federal y estatal. Una amarga lección aprendida del Sistema Nacional Anticorrupción puede resultar de utilidad. Si bien es cierto que los sistemas con unidades especializadas pueden ser una valiosa herramienta de coordinación, también es cierto que las partes que lo componen son reacias a dejar de actuar en silos y protegen su patrimonialismo institucional e incluso el de sus pares. Terminan por defender un entorno donde nadie cuestione lo que hacen (o no hacen) las otras partes. Este nuevo sistema de transparencia no solo deberá desarrollar los mecanismos y protocolos que mitiguen o desactiven la simulación, sino evidenciar a quienes se niegan a contribuir al logro colectivo.
Esta enumeración dista de ser exhaustiva, pero presenta pendientes que conviene atender si queremos evitar que quienes apostaron a destruir la transparencia ganen en su embozado empeño.
Jorge Alatorre
Profesor investigador de la Universidad de Guadalajara