¿Qué tan buenas son las propuestas anticorrupción de Claudia Sheinbaum?

Hace unos días Claudia Sheinbaum, candidata presidencial de Morena, presentó algunos puntos clave de sus propuestas de política anticorrupción. El más importante de estos puntos es establecer una agencia anticorrupción federal adscrita al poder ejecutivo. Cabe entonces preguntarse: ¿cuáles son las ventajas y desventajas de este tipo de agencias? ¿Qué retos y problemas enfrentaría en el contexto mexicano? ¿Qué clase de diseño institucional le permitiría conseguir sus objetivos?

Estas preguntas son urgentes porque las agencias anticorrupción constituyen una de las herramientas más visibles para combatir uno de los fenómenos sociales que más daño le hacen al país y que más molestan a la ciudadanía. Dado que su creación siempre ocurre en el marco de un discurso político, estas agencias comunican el compromiso del gobierno en turno de combatir un problema que afecta a la mayoría. De allí que, como ha mostrado el investigador estadunidense Patrick Meagher, en muchos casos estos organismos aparecen después de un escándalo de corrupción que obliga al gobierno a enviar un mensaje claro que le asegure a la gente que no va a tolerar ese tipo de abusos.

Como decía en un artículo publicado en este mismo espacio el año pasado, donde expliqué qué son las agencias anticorrupción y cuáles son los retos que enfrentan,  estos organismos gubernamentales se dividen en dos categorías: las vigilantes (watchdogs) y las guardianas (guard-dogs). Las primeras solo cuentan con capacidades de prevención, educación e investigación; las segundas tienen todo aquello, pero también la capacidad de sancionar.

Cada categoría tiene ventajas y desventajas. Las agencias vigilantes, aunque pueden tener amplias capacidades técnicas orientadas a la investigación, dependen de fiscalías que a veces son parte de las redes de corrupción. Por otro lado, las agencias guardianas, con su capacidad de sancionar, pueden volverse un instrumento para la persecución de enemigos políticos o ideológicos del gobierno en turno. En palabras del poeta romano Juvenal: ¿quién vigila a los vigilantes?

Esta clasificación de las agencias se basa en dos casos de éxito. Para las agencias vigilantes, el modelo es la Comisión Independiente Contra la Corrupción (ICAC) de Hong Kong; para las agencias guardianas, se trata de la Oficina de Investigación de Prácticas Corruptas (CPIB) de Singapur. En Latinoamérica existen también casos de éxito, tales como la Comisión Internacional contra la Corrupción e Impunidad de Guatemala (CICIG) y otros mecanismos anticorrupción —tales como el Consejo Nacional Anticorrupción (CNA) en Honduras, la Comisión De Alto Nivel Anticorrupción (CAN) y el propio Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) en México— que no son agencias propiamente dichas pero cuentan con algunas de las funciones y capacidades de estos organismos. Estos últimos ejemplos tienen un punto importante en común: su diseño busca reducir la injerencia del Poder Ejecutivo en sus actividades. Todas estas organizaciones, en otras palabras, promueven la participación de múltiples actores, tales como las universidades y la sociedad civil.

En todo caso, proponer la creación de una agencia de este tipo durante una campaña electoral puede ser parte de una exitosa estrategia para atraer votantes. Como el investigador singapurés John Quah ha documentado a través de estudios realizados en más de veinte países, sin embargo, estas agencias requieren de una serie de condiciones para resultar efectivas. Las más importantes de estas condiciones son las siguientes:

• Que las agencias sean autónomas e independientes de los poderes políticos. Es decir: que puedan elegir a su propio personal, incluyendo a la cabeza de la organización; que puedan decidir cómo usan sus recursos presupuestarios; y que sean libres de elegir sus objetivos, metas y los casos que serán investigados.
• Que los gobiernos otorgan a las agencias los recursos necesarios para su funcionamiento, no sólo en el momento de su fundación, sino también a lo largo del tiempo, incluso si cambian las prioridades del gobierno.
• Que las agencias cuenten con funcionarios capacitados y con experiencia en distintas áreas relacionadas con las tareas de investigar, documentar y sancionar actos de corrupción..
• Que las agencias cuenten con suficiente tiempo para dar resultados concretos. Si bien muchos favorecen la idea de “freír a los peces gordos” —es decir: investigar a altos funcionarios—, en realidad resulta más efectivo investigar a las redes de corrupción en donde participan múltiples actores, incluyendo empresarios y grupos del crimen organizado.
• Que las fiscalías y el sistema judicial cumplan con su función al imponer sanciones administrativas o penales a quien cometa actos de corrupción.
• Que las agencias cuenten con capacidades internas de coordinación, planeación estratégica, implementación, investigación y comunicación.
• Que los actores políticos estén comprometidos a apoyar a la agencia, incluso si ésta investiga a miembros del grupo en el poder.

Con estas condiciones en mente, la propuesta de Sheinbaum presenta problemas. Primero que nada, una agencia anticorrupción adscrita al Poder Ejecutivo nunca será autónoma. Al contrario: estará sujeta a todo tipo de injerencias que limitarían su campo de acción. Del mismo modo, la austeridad que el gobierno de Andrés Manuel López Obrador ha impuesto a la Administración Pública Federal, y que Sheinbaum ha dicho piensa continuar, surgen dudas respecto a si la agencia en cuestión contaría con los recursos necesarios para guiar la política anticorrupción del país.

En el mismo sentido, la crítica del presidente a instituciones especializadas, tales como el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) y la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción (SESNA), choca con la esencia de una agencia anticorrupción. Sheinbaum nunca se ha expresado en contra de los ataques de López Obrador a los técnicos y expertos de estas instituciones, sino que los ha repetido en sus discursos de campaña. Por si fuera poco, la agencia que propone contaría con facultades que actualmente son del INAI. Esto genera dudas sobre el futuro de esta última organización, al tiempo que alimenta la crítica en contra de los organismos autónomos.

El gobierno actual ha sostenido que, para el servidor público, la experiencia y el conocimiento son menos importantes que la lealtad y honestidad. En la práctica, sin embargo, el nepotismo, el favoritismo y las relaciones políticas han sido más importantes a la hora de nombrar funcionarios. La consecuencia es la selección de personas que no cuentan con la experiencia necesaria para los cargos que desempeñan. Dado que Sheinbaum no se ha pronunciado contra de estas prácticas, cabe preguntarse si las personas contratadas para trabajar en la agencia que propone serían profesionales capacitados.

Además, el hecho que la agencia que Sheinbaum propone dependería del Ejecutivo revela mucho sobre el enfoque anticorrupción que la candidata propone adoptar. Al parecer, la agencia estaría orientada a “freír los peces gordos”, particularmente aquellos que militan en la oposición. La agencia no tardaría en tomar acciones altamente visibles, pero el impacto real de estas investigaciones sería mínimo. A falta de independencia, la agencia sería poco más que un arma política al servicio del grupo en el poder. 

La efectividad de la agencia que Sheinbaum propone también se vería limitada por su estrecha vinculación con la Fiscalía General de la República (FGR), cuyo desempeño errático y alta discrecionalidad han dado lugar a una rampante impunidad. Los ejemplos son muchos: allí están el caso de Segalmex y la opacidad en la construcción del Tren Maya, la Refinería Olmeca y el AIFA. Estos escándalos se deben a que la Fiscalía Anticorrupción —que, uno asume, sería desmantelada junto con el actual Sistema Nacional Anticorrupción— nunca logró despegar por falta de presupuesto, personal capacitado y autonomía.

Además, durante su gestión como jefa de Gobierno de Ciudad de México, Sheinbaum no demostró un compromiso con fincar responsabilidades. El caso más notorio es el del derrumbe de la Línea 12 del Metro: hasta la fecha nadie ha sido sancionado. Cabe preguntarse si la agencia que ahora propone sería verdaderamente capaz de castigar casos de corrupción, particularmente si los perpetradores son del mismo partido que la candidata.

Lo más importante, sin embargo, es reconocer que la corrupción en México es sistémica. No se trata de un fenómeno poco común, sino del comportamiento esperado de los funcionarios públicos, de modo que los marcos normativos e instituciones son endebles. Esto lleva a que en las interacciones de la ciudadanía con el gobierno, así como entre grupos políticos, primen la excepcionalidad y los acuerdos informales. En tales contextos, quienes deberían llevar a cabo los esfuerzos anticorrupción son con frecuencia los que más se benefician del sistema corrupto. Esta dinámica lleva a que las políticas anticorrupción sean ineficaces, o bien a que sean saboteadas.

Esta paradoja es inescapable para las agencias anticorrupción, que dependen en buena medida de la voluntad política de los gobernantes para desarrollarse. El problema es que resulta difícil determinar si un candidato o funcionario verdaderamente tiene voluntad política para combatir a las prácticas corruptas. Un posible test sería si, una vez en el poder, el político en cuestión está dispuesto a que una agencia investigue y sancione a un miembro cercano de su partido. El problema es que no creo que ese sea el espíritu de ningún partido en México.

Dicho todo esto, es verdad que algunas de las propuestas de Sheinbaum —por ejemplo: las que buscan fortalecer la fiscalización— atienden problemas sustantivos de forma precisa y eficaz. Pero la propuesta de una agencia anticorrupción genera muchas dudas alarmantes, al grado que establecerla podría resultar un retroceso. De allí que la idea de una agencia de este tipo fue descartada cuando se fundó el SNA debido a su vulnerabilidad a la captura política. ¿Por qué regresar a algo que ya habíamos concluído no servía?

Gabriel Rojas Salazar
Profesor asociado de la División de Administración Pública del CIDE e Investigador de la Iniciativa de Transparencia, Anticorrupción y Digitalización del Tec de Monterrey.