Desde los años noventa, el combate a la corrupción se ha convertido en uno de los principales problemas identificados a escala global por organismos internacionales y gobiernos. De esta manera, luchar contra la corrupción se convirtió un asunto político de tal importancia que se le asignaron cuantiosos recursos y se generaron diversas propuestas e instrumentos para combatirla. No obstante, esto ocurrió frecuentemente bajo una retórica simplista de la corrupción como una patología, enfermedad o una lucha maniquea (Polzer, 2001, Haller y Shore, 2005).
Además del simplismo de la retórica de muchos esfuerzos anticorrupción, vale la pena señalar la politización inherente a la lucha contra la misma. Existe un problema de origen en toda política anticorrupción: generalmente debe ser apoyada e impulsada por actores políticos relevantes que verán afectadas sus ventajas y prácticas si se reduce la impunidad. Este problema de origen generalmente es minimizado en la discusión. Si toda política o esfuerzo anticorrupción desde un organismo internacional o gobierno es también un proyecto político, es importante hacer explícita dicha lógica política para impulsar esfuerzos con más probabilidades de transformar un sistema de corrupción.
Es por ello que el impacto a un sistema de corrupción difícilmente se logra a través de casos aislados, o impulsando espectáculos mediáticos como ocurre en México. En este sentido, los esfuerzos anticorrupción son inevitablemente usados políticamente. El peor escenario es cuando estos se basan únicamente en lanzar ataques contra adversarios políticos. Aunque estos ataques mediáticos resultan sumamente efectivos para la agenda política de quienes los elaboran, terminan dejando intactas las redes de impunidad y corrupción que muchas veces sostienen a sistemas y regímenes políticos.
Un gobierno que cree que la lucha contra la corrupción es un asunto de mandato, de moralidad o de buenas intenciones se engaña a sí mismo y engaña a los ciudadanos. A final de cuentas, un esfuerzo de lucha contra la corrupción no puede dejar de ser un acto político donde diferentes actores intentan ganar puntos y legitimidad. En este sentido, es sustantivo reconocer que la lucha anticorrupción no sucede en el vacío ni está libre de intenciones políticas (Sampson, 2005). Para contrarrestar esto, es importante añadir, a este factor político, el organizacional, puesto que las redes de corrupción suelen ser sofisticadas desde el punto de vista financiero y criminalístico. Por tal motivo, se requiere de estructuras de investigación criminal, forense, legal y financiera que logren no sólo acusar sino llevar los casos a su éxito legal.
Si no se construyen esfuerzos transparentes e institucionalizados en la lucha contra la corrupción, estos se vuelven vulnerables ante la manipulación política utilizada como herramienta para la legitimación, el ataque a adversarios y la obtención de ganancias de corto plazo. Sin técnicas sólidas y capacidades organizacionales que desentrañen las redes de corrupción para llevarlas exitosamente a sus consecuencias legales, los esfuerzos anticorrupción terminan en fiascos que, con el paso del tiempo, culminan en la liberación de casi todos los implicados en los escándalos mediáticos. Estas dos cuestiones resultan dañinas para la moral y la confianza de los ciudadanos que presencian cómo los escándalos anticorrupción se diluyen fácilmente, reproduciendo la lógica de corrupción del sistema político.
Ilustración: Víctor Solís
Menos espectáculo, más sistematización
En el combate a la corrupción, el uso del escándalo público es una estrategia utilizada en todo el mundo (Heindenheimer, 1996). Los grupos políticos buscan legitimarse, presentándose como paladines intachables ante los ciudadanos. Cuando los gobiernos llegan a niveles de corrupción tan altos que son insostenibles, la presión ciudadana generalmente culmina con la derrota del partido en el poder en las siguientes elecciones (Morris, 2009). En consecuencia, es probable que el gobierno siguiente utilice los escándalos de corrupción como capital político hasta el punto de que utilice la aprehensión de una o varias figuras públicas de las administraciones anteriores.
En el México contemporáneo, sexenios y partidos van y vienen; los nombres cambian, pero el efecto es el mismo: casos insostenibles por el desaseo legal o técnico, o por la franca intención de liberar a los indiciados una vez que la ganancia política de corto plazo es obtenida. Algunos ejemplos que demuestran lo poco efectiva y politizada que es una estrategia basada en escándalos son las aprehensiones de Díaz Serrano, La Quina, Raúl Salinas y Elba Esther Gordillo. En el presente sexenio, el proceso de Emilio Lozoya ofrece indicios de un desenlace similar. Todos estos casos denotan la priorización de un elemento discursivo y mediático, más que la conformación de procesos sistemáticos que demuestren que el combate a la corrupción está sustentado en aspectos técnicos y legales.
La corrupción no es una cuestión individual ni estática: es un asunto de redes, interacciones cotidianas y constantes, cuestiones culturales y sociales intrincadas (Arellano-Gault, 2020). La aprehensión de políticos de manera aislada no representa atacar a esas redes; tampoco involucra modificar las instituciones informales que permiten los actos de corrupción. Por lo tanto, presentar una estrategia anticorrupción basada en casos específicos resulta básicamente simbólico, sobre todo si desde ese mismo gobierno no emanan acciones coordinadas, sustentadas en investigaciones y en el fortalecimiento de las instituciones anticorrupción.
CICIG: Esfuerzos novedosos con métodos sólidos
¿Cómo podría, entonces, atacarse la corrupción de manera institucionalizada y sostenible técnicamente? No existe una respuesta única. Lo que es cierto es que la voluntad política, aunque esencial, no puede ser el componente exclusivo. El combate a la corrupción requiere de la comprensión integral de este fenómeno, para posteriormente generar capacidades organizacionales y técnicas especializadas, en un marco institucional creíble e imparcial.
Existen varios ejemplos de agencias anticorrupción ampliamente reconocidas por su imparcialidad y su capacidad técnica. El caso de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) es muy interesante: muestra cómo una organización que orienta su mirada a la identificación de redes para enfrentarlas estratégicamente –es decir, que elige las batallas–, y desarrolla habilidades especializadas para la investigación y detección, genera resultados relevantes en el combate de la corrupción (Zamudio, 2018).
La CICIG es un caso muy especial y difícil de replicar; fue creada como una organización internacional híbrida (Zamudio, 2020). Sin embargo, las lecciones que surgen de su éxito, y de su desaparición, son de interés. La CICIG fue fundada en 2006 y desapareció en 2019. Su comisionado era designado por el Secretario General de Naciones Unidas y su financiamiento provenía mayoritariamente de Naciones Unidas y de donaciones de diversos países (CICIG, 2018). Curiosamente, la CICIG no surgió como una agencia anticorrupción sino que su principal objetivo era combatir la impunidad y el crimen organizado.
En 2013, la CICIG enfrentó un periodo de crisis ante las constantes críticas a su incapacidad para reducir la impunidad –un objetivo muy ambicioso y ambiguo. Ante esta situación, la Comisión redefinió su objetivo central a uno más claro: enfrentar las Redes Político-Económicas Ilícitas (RPEI). Es decir, la trama organizacional y económica que se da entre empresas, ciudadanos, crimen organizado, servidores públicos y políticos (y sus partidos) para sostener redes de corrupción. Gracias a esta redefinición, la CICIG pudo entonces concentrarse en crear capacidades organizacionales y técnicas especializadas, así como definir líneas estratégicas concretas para actuar de manera efectiva. La CICIG colocó como objetivo central el esfuerzo técnico especializado para enfrentar paulatinamente las redes de corrupción. De tal forma, la Comisión investigó para que fueran enjuiciadas altas personalidades empresariales y políticas. Empero, estos resultados son producto del esfuerzo constante para investigar redes criminales de manera sistemática.
El caso La Línea
La CICIG focalizó e hizo técnica su actuación mediante “[un] cambio organizacional [que] se caracterizó por la simplificación y especificación más clara de su enfoque y método de trabajo” (Zamudio, 2018, p. 520). Entonces, la Comisión definió un grupo reducido de líneas estratégicas de acción (redes de corrupción), coordinó y desarrolló cuatro capacidades básicas: investigación criminal, técnica criminal, análisis financiero y análisis legal. Con estos elementos, la CICIG fue capaz de reconstruir los lazos, prácticas, organizaciones, personas y recursos de redes de corrupción altamente organizadas.
En abril de 2015, la CICIG hizo público el caso de La Línea; en él, demostró que una estructura criminal coludida con servidores públicos de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) controlaba las aduanas, obteniendo ganancias millonarias (CICIG, s.f.). Conforme avanzó la investigación fue descubierta la participación del presidente en funciones, Otto Fernando Pérez Molina, y la vicepresidenta, Roxana Baldetti (CICIG, s.f.). A partir de los resultados del caso, ambos funcionarios tuvieron que dejar el cargo, al mismo tiempo que fueron enjuiciados junto con 28 funcionarios del SAT (CICIG, 2017). De esta manera, la CICIG logró desarticular una de las redes más profundas que incluía empresarios, servidores públicos designados y electos, además de organizaciones criminales. La Línea es el caso más famoso, pero no el único. El gran éxito de la CICIG se debe en parte a su institucionalización combinada con su capacidad técnica y organizacional. La Comisión logró desarticular redes de corrupción que, por lógica, es muy probable lleven a altas figuras políticas y empresariales (CICIG, 2019); sin embargo, el objetivo nunca fue generar un espectáculo mediático, sino que fue resultado de un trabajo sistemático, imparcial y bien organizado.
La CICIG no fue renovada por el gobierno de Guatemala en 2019. Uno de los argumentos fue que la Comisión incomodó a la clase empresarial y política del país (Malkin, 2019), mientras que otros sostienen que la CICIG sobrepasó sus atribuciones y funciones (EFE, 2018). Queda como lección que, aun con capacidades organizacionales e institucionales sólidas, toda lucha contra la corrupción se encuentra inmersa en un proceso político: quiénes ganan y quiénes pierden en el proceso termina siendo crítico. Una lección importante es que, al ser atacada, la corrupción muerde de regreso.
Conclusiones
En síntesis, la CICIG es un ejemplo de lo fundamental que es la especialización organizacional para desarmar redes de corrupción. Igualmente, la detección de redes evita que los juicios magnánimos de funcionarios funjan como espectáculo sin ninguna otra repercusión. Una lección de la CICIG es que, a pesar de que no existe una única manera de combatir la corrupción, diseñar esfuerzos creíbles por su capacidad técnica y organizacional, así como su diseño para hacerlas legítimas e imparciales, puede dar grandes resultados.
La falla de origen de todo esfuerzo anticorrupción está en que quienes deben apoyarla, impulsarla y llevarla a cabo son muchas veces los mismos actores políticos que se verán afectados negativamente de lograr un verdadero cambio. ¿Cómo reducir la corrupción de manera crítica si los propios actores políticos involucrados en un proyecto anticorrupción forman parte de las redes y dinámicas políticas que fomentan y reproducen la corrupción como un sistema? Queda claro que con escándalos, espectáculos y persecuciones de peces gordos, violando sistemáticamente con esto el debido proceso, será prácticamente imposible.
David Arellano Gault
Profesor investigador del CIDE y Doctor en Administración Pública por la Universidad de Colorado.
Gabriel Rojas
Profesor asociado del CIDE y maestro en Administración y Políticas Públicas por el CIDE.
Laura Zamudio González
Doctora en Ciencias Sociales por la Universidad Iberoamericana Ciudad de México.
Referencias
Arellano-Gault, D. (2020). Corruption in Latin America. New York: Routledge.
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Heidenheimer, A.J. (1996), “The topography of corruption: explorations in a comparative perspective”. International Social Science Journal, 48, pp. 337-347. doi:10.1111/1468-2451.00036
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