Un paso más hacia el “amparo anticorrupción”

Quien haya declarado el fin de la guerra contra la corrupción se ha equivocado. La última batalla y la victoria absoluta no han llegado y, seguramente, nunca llegarán. Los litigios estratégicos que llevamos en Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad (MCCI) nos han enseñado una cosa: cada avance en materia anticorrupción, cada pequeño paso, se logra con batallas constantes para arrebatarle el monopolio del poder a quienes se lo han apropiado para usarlo con discrecionalidad y que seamos los ciudadanos, el pueblo soberano, quienes realmente controlemos nuestra vida pública.

Incluso cuando existen victorias en el poder legislativo, éstas son inciertas: en muchas ocasiones se necesita acompañarlas con otros esfuerzos para que las nuevas leyes no nazcan como letra muerta. Este es el caso de las reformas anticorrupción de 2015 y 2016.

En un litigio estratégico promovido por MCCI se consiguió, después de varios intentos, uno de los primeros pronunciamientos¹ en los que el Poder Judicial de la Federación reconoce, por fin, que los ciudadanos tenemos el derecho a participar en el combate a la corrupción y a demandar, a través del juicio de amparo, a las autoridades que no cumplan sus obligaciones en la materia.

Ilustración: Kathia Recio

Las reformas anticorrupción de 2015 y 2016

El 27 de mayo de 2015 se publicó la reforma constitucional anticorrupción, con importantes —aunque limitados— cambios que buscaban incorporar a la ciudadanía en el combate a la corrupción. Así, se creó el Comité de Participación Ciudadana, integrado por cinco miembros de la sociedad civil, encargados de vigilar y coordinarse con las autoridades competentes para prevenir, detectar y sancionar la corrupción.

Por otro lado, la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA), promulgada un año después, estableció, entre otras cosas, un nuevo procedimiento de responsabilidades administrativas. Con independencia de un juicio penal, el procedimiento se sigue para sancionar a funcionarios y particulares corruptos o que incurren en alguna otra falta, y que puede llevar a multarlos hasta por el doble de lo robado, destituirlos o inhabilitarlos, entre otras sanciones.

Uno de los más grandes avances es que el artículo 116² de la nueva ley otorga al denunciante de hechos de corrupción la calidad de “parte” en el procedimiento. Esto significa, en principio, que las personas que denuncian actos o hechos de corrupción por la vía administrativa tienen derecho a participar activamente en el procedimiento sancionador. Es decir, no sólo están facultadas para activar la maquinaria estatal para que se investiguen supuestos actos de corrupción, sino que también tienen derecho a conocer lo que determinen las autoridades y, en caso de que éstas “califiquen” de manera incorrecta la conducta investigada, pueden impugnar dicha determinación. Por supuesto, también deberían tener muchos de los derechos procesales con los que cuenta una parte activa en otra clase de procedimientos, aunque la nueva ley haya omitido enumerarlos.

Así, la LGRA establece uno de los primeros mecanismos de contraloría social en nuestro país: cualquier ciudadano que denuncie una falta administrativa puede vigilar que se actúe efectivamente contra los hechos que denunció y que las cosas no se queden en la impunidad de siempre. Sin embargo, estos cambios no han sido aceptados plenamente por la Secretaría de la Función Pública ni por el Poder Judicial de la Federación.

Leyes progresistas, autoridades anacrónicas

En noviembre de 2018 presentamos 32 denuncias administrativas en contra de servidores públicos pertenecientes a 19 dependencias del anterior gobierno y en contra de diversas empresas privadas por el posible desvío de más de 6 700 millones de pesos. Desde entonces, los Órganos Internos de Control (OICs) que recibieron las denuncias han emitido diversas respuestas: en 25 casos, se declararon incompetentes o afirmaron que no cuentan con los elementos para iniciar una investigación —a pesar de que todas nuestras denuncias están basadas en auditorías forenses realizadas por la Auditoría Superior de la Federación—; sólo en 7 casos han iniciado una investigación, pero, hasta el momento, ninguna ha tenido resultados.

Consideramos que la mayoría de estas respuestas son ilegales y causan una violación directa a los derechos de los denunciantes de hechos de corrupción. Por ello, presentamos 5 demandas de amparo para conseguir: i) que el Poder Judicial de la Federación interprete la nueva LGRA, reconozca los derechos de los ciudadanos en el combate a la corrupción y, en especial, el derecho de los denunciantes a ser parte en los procedimientos sancionadores, además de su derecho a impugnar, ya sea con recursos ordinarios o extraordinarios (demandas de amparo), las determinaciones u omisiones de las autoridades que impiden un efectivo combate a la corrupción en esos procedimientos; y, ii) que, en los casos llevados a juicio, le ordene a estos OICs que abran las investigaciones correspondientes y actúen con apego a la ley, para que sancionen a los funcionarios y particulares que resulten responsables.

El AR 466/2019: el interés jurídico de los denunciantes y la posibilidad de un “amparo anticorrupción”

Uno de estos amparos recayó en el Juzgado Octavo de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México (amparo indirecto 1685/2018). En su sentencia, el juez resolvió sobreseer el asunto, negando nuestro interés como denunciantes para acudir al juicio de amparo.³ Contra dicha resolución promovimos el amparo en revisión 466/2019, resuelto por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

El principal reto consistía en lograr que el Poder Judicial reconociera el nuevo paradigma anticorrupción que rige en nuestro ordenamiento jurídico a partir de 2015 y 2016. Con la anterior ley, los ciudadanos éramos vistos como simples informantes que no tenían ningún interés en el combate a la corrupción. Quien se atrevía a denunciar un hecho de corrupción, sólo tenía el derecho a que las autoridades recibieran su denuncia, pero dichas autoridades prácticamente podían tirar esas denuncias a la basura sin que tuviéramos derecho a reclamar algo, fomentando la impunidad y desincentivando la participación ciudadana a denunciar.

Esa es la visión que se sostuvo en el OIC de FOVISSSTE que recibió nuestra denuncia y el juzgado que resolvió en primera instancia el juicio de amparo, ambos apoyados en la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación “Responsabilidades de los servidores públicos. El denunciante de la queja administrativa carece de interés jurídico para impugnar en ampara la resolución la declara improcedente”.

No obstante, como argumentamos en el recurso de revisión, las nuevas reformas se alejan del mito de que el combate a la corrupción sólo le interesa al gobierno. De hecho, en el proceso legislativo mediante el cual se creó la LGRA, algunos legisladores sostuvieron que “[a]l combatir la corrupción protegemos el derecho fundamental del ejercicio debido del servicio público en cualquiera de sus expresiones”⁴ y que “[l]a corrupción no solamente afecta las finanzas públicas, afecta a la dignidad de las personas (…) esperemos que al igual que esta campaña del derecho a una vida libre de humo, se genere [con estas leyes] el derecho a una vida libre de corrupción, y se inicie una campaña que involucre a la ciudadanía no solamente como espectador, sino como un sujeto activo reclamando y exigiendo su derecho a una vida libre de corrupción, como un eje principal de la función pública”.⁵

Finalmente, el cambio de paradigma fue reconocido por unanimidad en la sentencia del Cuarto Tribunal Colegiado, elaborada por la ponencia del Magistrado Jean Claude Tron Petit. En dicha sentencia, los Magistrados argumentaron que:

[A partir del artículo 113 constitucional], se advierte que una de las bases y ejes del Sistema Nacional Anticorrupción, es la participación ciudadana, la cual se hace efectiva, entre otras alternativas, mediante la inclusión de un representante en la integración del Comité Coordinador.

(…)

Así pues, resulta imprescindible empoderar a la sociedad civil para que, a través de la participación ciudadana, se realice una adecuada vigilancia en el uso de los recursos públicos (…).

Estos párrafos cambian radicalmente el entendimiento del combate a la corrupción en nuestro país. Reformulando el argumento del Tribunal Colegiado, podemos sostener que, tras la inclusión del Comité de Participación Ciudadana en el Sistema Nacional Anticorrupción, en el texto del artículo 113 constitucional, subyace un nuevo principio constitucional: el principio de participación ciudadana en el combate a la corrupción. Dicho principio también fue reconocido en la LGRA y su exposición de motivos, citadas por el Tribunal:

Cuanto más hagamos partícipe al ciudadano de los asuntos coyunturales del haber público, avanzaremos hacia un México más incluyente, ordenado y democrático.

La reforma constitucional en materia de anticorrupción ha validado la participación del ciudadano dentro del Sistema Nacional Anticorrupción, ha dotado de mayor contenido democrático al involucrar a la ciudadanía, titulares del poder público, en la generación de instrumentos que profesionalicen el actuar de los involucrados con los recursos públicos.

Así, la nueva ley establece como finalidad el maximizar la participación del ciudadano en los asuntos públicos, democratizando la materia anticorrupción: un nuevo mandato de maximización o principio jurídico.

Pensamos que este principio podría servir para argumentar en casos futuros el interés legítimo con el que cuentan algunas personas —aquellas que guardan una relación especial con el ordenamiento jurídico— para promover “amparos anticorrupción”. Aunque todavía queda pendiente el pleno reconocimiento del derecho humano a vivir en un ambiente libre de corrupción, el reconocimiento de la participación ciudadana y su interés en el combate a la corrupción como bienes jurídicos de rango constitucional podría ser suficiente para argumentar la legitimación procesal con la que cuentan algunas personas para solicitar el amparo de la justicia de la Unión.

Por lo menos, el Cuarto Tribunal Colegiado ya reconoció esta posibilidad para los denunciantes de responsabilidades administrativas. Al ser parte en el procedimiento sancionador, pueden reclamar las actuaciones ilegales de las autoridades investigadoras y substanciadoras:

[S]i bien la negativa de iniciar el procedimiento de investigación instado por el denunciante, deriva de un supuesto no previsto en la ley, tal circunstancia no presupone una limitante o impedimento para que el denunciante pueda impugnarla, pues debe subsistir la misma razón, esto es, que el denunciante está facultado para controvertir la actuación acusatoria y sancionatoria de la autoridad o su inejercicio.

(…)

Así, si la Ley General de Responsabilidades Administrativas no establece la procedencia del recurso de inconformidad, o algún otro medio ordinario de defensa, en contra de la resolución por la que se niega el inicio de procedimiento de investigación (…) debe entonces estimarse procedente el juicio de amparo indirecto, como medio extraordinario de defensa, en razón de la analogía de razones y conseguir los fines pretendidos en el nuevo Sistema Nacional Anticorrupción.

Gracias a este precedente, los denunciantes de faltas administrativas que se encuentren ante autoridades negligentes o, en el peor de los casos, que encubran hechos de corrupción, podrán activar el control constitucional de nuestros jueces federales en contra de dichas irregularidades. Así, el amparo anticorrupción se convierte en una herramienta para lograr que se respeten efectivamente nuestros derechos y los principios protegidos por nuestra Constitución.

Luis Alvarado Ballesteros
Subdirector de Litigio Estratégico del Despacho de Investigación y Litigio Estratégico (DILE) que forma parte de Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad. Twitter: @Luis_AB_.

Miguel Alfonso Meza
Miembro del Despacho de Investigación y Litigio Estratégico (DILE) que forma parte de Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad. Twitter: @MiguelMezaC

¹ Amparo en Revisión 466/2019 en el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

² Artículo 116. Son partes en el procedimiento de responsabilidad administrativa:

I. La Autoridad investigadora;

II. El servidor público señalado como presunto responsable de la Falta administrativa grave o no grave;

III. El particular, sea persona física o moral, señalado como presunto responsable en la comisión de Faltas de particulares, y

IV. Los terceros, que son todos aquellos a quienes pueda afectar la resolución que se dicte en el procedimiento de responsabilidad administrativa, incluido el denunciante.

³ Uno de los criterios invocados por los Jueces Federales es la jurisprudencia por contradicción 2a./J.1/2006, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXIII, enero del 2006, página 1120. Registro: 176129. La cual textualmente señala lo siguiente:

“RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL DENUNCIANTE DE LA QUEJA ADMINISTRATIVA CARECE DE INTERÉS JURÍDICO PARA IMPUGNAR EN AMPARO LA RESOLUCIÓN QUE LA DECLARA IMPROCEDENTE. De conformidad con los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, cualquier persona tiene derecho a presentar quejas y denuncias por incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos, con las cuales se inicia, en su caso, el procedimiento disciplinario correspondiente; sin embargo, como el régimen de responsabilidades relativo no tiene como propósito fundamental salvaguardar intereses particulares mediante el procedimiento sancionador, sino preservar una prestación óptima del servicio público de que se trate, el orden jurídico objetivo otorga al particular una mera facultad de formular quejas y denuncias por incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos, sin que pueda exigir de la autoridad una determinada conducta respecto de sus pretensiones, de ahí que aquél carezca de interés jurídico para impugnar en amparo la resolución que ordena el archivo del expediente por ser improcedente la queja o por no existir elementos para fincar responsabilidad administrativa”.

⁴ María Gloria Hernández Madrid, diputada federal perteneciente al Partido de la Revolución Institucional (PRI), partido mayoritario al momento de la aprobación de la LGRA.

⁵ Juan Romero Tenorio, exdiputado federal de Morena y representante de dicho partido en el procedimiento legislativo que dio origen a la LGRA.