La publicación del Programa Sectorial de Anticorrupción y Buen Gobierno 2025-2030 permite una aproximación más clara de cuál será el enfoque anticorrupción de esta administración. Si bien resulta ingenuo suponer que las acciones que se proponen serán cumplidas, los elementos discursivos del Programa ofrecen un panorama sustantivo para identificar los marcos de interpretación dominantes, así como los enfoques sobre los que este gobierno construirá sus esfuerzos anticorrupción. Siguiendo la propuesta de Deborah Stone (1989) sobre cómo las políticas públicas se construyen a partir de historias causales, a partir de la definición de problema público, así como una narrativa compuesta por las causas, los culpables y los responsables de solucionarlo. Este programa es una expresión de la historia causal de este gobierno sobre el enfoque anticorrupción.
Por inicio de cuentas, el Programa presenta una definición de corrupción; se trata de un diagnóstico, en el que se mencionan las causas, también se señala quiénes son los culpables; y, por último, las acciones que representan las soluciones, así como los encargados de implementarlas. Para iniciar con la definición de corrupción, retomó una entrada que escribí en este blog en 2020, en donde comparé el discurso anticorrupción de la 4T con los discursos neoliberales, argumentando que no son tan distintos. Lo anterior es relevante, considerando que esta administración supone una continuidad en los ideales de la 4T. Puedo adelantar que la definición de esta administración es distinta de la del gobierno de Andrés Manuel López Obrador y de la de los discursos neoliberales, en elementos relevantes, pero en otros es sumamente similar.
De hecho, el propio Programa reconoce su continuidad al destacar que: “[con la llegada del gobierno de la 4T, se estableció una política para erradicar la corrupción, el dispendio y la frivolidad en la APF [Administración Pública Federal]”. También resalta que la corrupción se tipificó como un delito grave. Así, la visión de AMLO y ese “primer piso” de la 4T supone que la corrupción es un asunto que ocurre al interior del gobierno, es decir, es un problema endémico del sector público y es un asunto individual, que debe ser sancionado punitivamente.
En esta administración, se añaden preceptos del “humanismo mexicano”. Estos refuerzan la lucha contra la corrupción como uno de los elementos críticos, aunque resulta ambiguo cómo esto se materializa en acciones concretas. Adicionalmente, de los "100 compromisos para el segundo piso de la 4T", presentados por la presidenta Claudia Sheinbaum al inicio de su gobierno, es relevante destacar el de “Encabezar un gobierno honesto, sin nepotismo". No obstante, la definición, como decía antes, no varía de manera significativa. De acuerdo con el Programa sectorial, la corrupción es un problema que puede erradicarse y es la causante del nexo inadmisible entre el poder político y el económico. De manera que la corrupción es la causante de que esta separación no ocurra. La realidad es que quizá es al revés, las relaciones entre estas élites son las que causan la corrupción como muestra Michael Johnston (2005).
A partir de esta definición programática, a la corrupción se le asigna una serie de consecuencias, algunas más lógicas y directas, como un problema que afecta el ejercicio gubernamental; pero otras son menos claras y enigmáticas, como su impacto en las inversiones y su injerencia en el desempleo. Empero, un elemento clave es que la corrupción genera problemas, directa o indirectamente, de eficiencia y eficacia, así como de desigualdad. Destaco que la primera relación, corrupción y su impacto en la eficiencia y eficacia, siempre está en el centro de análisis para enfoques neoliberales sobre la corrupción. Sin embargo, la explicación sobre cómo la corrupción y la desigualdad están ligadas es poco frecuente, a pesar de diversos estudios que han mostrado evidencia al respecto.
A pesar de que el Programa ofrece matices en cómo se percibe la corrupción, al concebirla como un problema relacionado con la desigualdad y que merece un enfoque correctivo de prevención, termina por asumir una aproximación punitiva. Esta definición replica los errores de los discursos neoliberales que tanto son criticados en el seno del humanismo mexicano. De acuerdo con este documento: “El fenómeno de la corrupción en el sector público puede entenderse como el beneficio indebido que una persona servidora pública obtiene a costa del bienestar colectivo o individual, ya sea por acción u omisión en el ejercicio de su empleo, cargo o comisión.”. Esta definición incorpora algunas de las limitaciones que reducen la corrupción a un fenómeno nativo de las organizaciones públicas, cuando en realidad, la corrupción es una calle de dos vías (como apunta David Arellano Gault, 2018), en donde la ciudadanía y empresarios no siempre son víctimas, sino también facilitadores. Por lo tanto, incluso si una reforma administrativa logra modificar elementos al interior de las organizaciones públicas, éstas siguen habitando entornos de corrupción sistémica, que es el caso de México.
Por lo tanto, la explicación de cuál es la causa de la corrupción es limitada, dado que sugiere que es “resultado de las deficiencias en los procesos administrativos o en la aplicación de las normas, la falta de una cultura ética y organizacional sólida, así como la existencia de un sistema deficiente de selección y de profesionalización del personal”. Inclusive, bajo esta perspectiva, el gobierno anterior es uno de los principales causantes de la corrupción, considerando las acciones constantes durante el sexenio de AMLO que cesaron y redujeron la profesionalización del servicio público, así como el desmantelamiento de organizaciones públicas profesionalizadas. ¿Cómo conciliar un discurso que resalta la profesionalización con uno que la ha desestimado por seis años? Además, vale la pena preguntarse: ¿cuál es un proceso deficiente de selección? ¿Cuáles son las características de uno apropiado? ¿Deberían ser electos de manera democrática para armonizarlo con los criterios de representatividad del humanismo mexicano? ¿Lo anterior no plantea una contradicción flagrante con la necesidad de personal capacitado, pero quizá democráticamente representativo? Algunas de estas preguntas son parte de discusiones académicas que no han terminado por resolverse y aquí aparecen como ejemplos claros de su complejidad.
Al respecto, una posible respuesta es que la Secretaría de Anticorrupción y Buen Gobierno impulsará la dignificación del servicio público por medio de la formación y capacitación de las personas servidoras públicas en materia de erradicación de la corrupción y combate a la impunidad; además, promoverá que desempeñen sus funciones con ética, valores y en beneficio del pueblo mexicano. No obstante, al revisar las acciones no queda claro cómo será esta capacitación. De hecho, siguiendo con la línea causal, si un problema es la falta de una cultura ética y organizacional, así como una baja profesionalización, ¿qué puede hacer la Secretaría Anticorrupción si en el resto de las dependencias, persisten las contrataciones basadas en relaciones patrimoniales? A partir de la definición y causas del problema, parece que la solución óptima sería implementar un servicio civil de carrera, o bien fortalecer el Servicio Profesional de Carrera , aunque las acciones de la dependencia han sido más bien debilitarlo aún más. Sobre el rol de los servicios civiles para reducir la corrupción existe una amplia literatura (Arellano Gault, 2019; Meyer‐Sahling et al., 2018), que puede ser de interés para la Secretaría, considerando los intereses expuestos en el Programa.
A continuación, el Programa mencionan algunos de los posibles cambios positivos y efectos esperados, como que “las personas servidoras públicas aspiran a la excelencia en su desempeño, siempre teniendo como línea orientadora el bienestar de la población”. También menciona que la Secretaría Anticorrupción “impulsará la profesionalización y promoverá el otorgamiento de incentivos, tales como: premios, estímulos, recompensas y reconocimientos a las personas servidoras públicas que se distingan en la excelencia de su desempeño y que aporten opciones para eficientar el servicio y beneficiar a los usuario”. Aunque al mismo tiempo, declara que “impulsa una nueva ética pública, que pone énfasis en alcanzar el bienestar de todas las personas, basada en una cultura de servicio público austero”. ¿Cómo conciliar mecanismos de incentivos con una política de austeridad? Más aún cuando es una política tan agresiva. Acaso no es una contradicción, puesto que uno de los argumentos de la austeridad es reforzar la vocación del servidor público que no está basada en incentivos monetarios sino en el servicio a la nación.
Asimismo, esta visión de incentivos y recompensas es muy cercana a la manera en que en discursos neoliberales se trata de reducir la corrupción (Arellano-Gault et al., 2024). Debido a que este es un problema racional en donde cada persona, basada en un cálculo de su utilidad, identifica que le puede generar más beneficios: ser corrupta que no hacerlo. En consecuencia, si se aumentan los beneficios de no ser corrupto o se reducen los beneficios de hacerlo, las personas decidirán no participar en actos de corrupción. Sin embargo, esta posible solución ha probado ser ineficaz en los más de treinta años de estudios anticorrupción. A diferencia del discurso de AMLO, la conceptualización de corrupción en el nuevo gobierno pasa de ser punitiva (por medidas como la de prisión preventiva oficiosa) a una correctiva, pero en la misma visión simplista de la responsabilidad individual, propia del periodo neoliberal.
Además, señala este documento sectorial que la eficiencia de la administración pública es un problema ocasionado por la corrupción y está vinculada con “el exceso de normativa que regula su operación, circunstancia que limita la rapidez y efectividad de los procesos institucionales y provoca el desperdicio de los recursos asignados para la ejecución de los programas, planes y estrategias de gobierno”. A su vez, esta ambigüedad de la normativa permite la arbitrariedad, la discrecionalidad y el abuso de poder. No está en discusión si existen marcos regulatorios complejos, pero sí puede argüirse que la relación entre los excesos en la normatividad y la corrupción puede ser debatible, más aún cuando hay mecanismos causales más directos y relevantes. Es cierto que normas más confusas permiten más áreas grises donde la discrecionalidad es más amplia, pero el problema en sí mismo no son las normas, sino su cumplimiento. Acaso sea necesario modificar la arquitectura normativa, pero el problema no es ese, sino que esa nueva estructura sea cumplida.
Otro punto adicional es el énfasis que se brinda a los Órganos Internos de Control (OIC) y las unidades administrativas con atribuciones. Destaca la fiscalización como una práctica crítica para identificar la corrupción, así como su enfoque integral y transversal, mencionado que este instrumento también permite promover la mejora de la gestión gubernamental, la eficiencia, eficacia y economía en el uso de los recursos públicos, el cumplimiento de las disposiciones en materia de austeridad, transparencia y rendición de cuentas e identificar buenas prácticas gubernamentales.
Lamentablemente, los Órganos Internos de Control tienen un impacto más bien limitado como instrumentos anticorrupción, debido a que se les asignan tantas funciones y expectativas que no pueden cumplir sus responsabilidades, porque enfrentan problemas como falta de información y nulos recursos e inteligencia anticorrupción (Arellano Gault y Rojas Salazar, 2022). En el mejor de los escenarios, estas dependencias pueden detectar tareas que incumplen ciertos controles normativos, identificar casos de conflicto de intereses y poner en marcha sistemas de denuncia. Pero para eso requieren una armonización legal y un fortalecimiento operativo. Esto es una “fuga hacia delante”, planear considerando los efectos de un proceso que aún no ha sido ejecutado y que no es posible saber si los resultados serán los esperados.
Por último, recalco que el Programa Sectorial Anticorrupción reconoce que deben sumarse la sociedad y el sector privado en la lucha contra la corrupción, lo cual, considerando la posición de polarización en el discurso gubernamental del sexenio anterior, parece una señal positiva. Habrá que esperar para ver cómo se da esta inclusión y en qué medida pueden involucrarse distintos actores y organizaciones. También resulta necesario considerar cuál será el rol del Sistema Nacional Anticorrupción, cada vez más cuestionado y debilitado.
Cierro este texto, subrayando cómo el enfoque anticorrupción en el sexenio de la presidenta Claudia Sheinbaum cuenta con una historia causal que se distancia de la del gobierno anterior en aspectos relevantes, pero que mantiene algunas similitudes sustantivas. La definición de corrupción es consistente con la del sexenio anterior, por lo que contiene elementos presentes en los discursos neoliberales anticorrupción. Aunque deben reconocerse elementos como la mención explícita del vínculo de la corrupción y la desigualdad social.
Las causas de la corrupción, de acuerdo con este programa, son variadas e incongruentes con otras políticas y programas del mismo gobierno. Son acentuadas la falta de una cultura ética y organizacional sólida, así como la existencia de un sistema deficiente de selección y de profesionalización del personal; aunque, al mismo tiempo, se han desmantelado organizaciones altamente capacitadas. Las acciones no corresponden con las aparentes causas. Es más, de la forma en que está planteada la causa de la corrupción, una solución sería fortalecer el SPF, aunque algunas de las acciones de la nueva Secretaría de Buen Gobierno han ido en la dirección opuesta.
Los responsables de la corrupción, dice este documento, son los servidores públicos poco éticos, dejando de lado a otros actores que son clave para entender la prevalencia de la corrupción en México. Por último, las soluciones no parecen conectadas con las causas y están planteadas en modo “fuga hacia adelante”, es decir, planeando a partir de condiciones que aún no existen pero que son esenciales. Esta es la historia causal, habrá que ver cómo se desenvuelve y qué tan exitosa es.
Gabriel Rojas Salazar
Estudiante doctoral del Rockefeller College of Public Affairs, SUNY Albany