México tiene atravesada la corrupción por la espina dorsal de su historia. Para la mayoría, se trata de la marca característica de nuestra política nacional. Sin embargo, la corrupción no se limita a un asunto interno, sino que es un fenómeno global que articula redes complejas de actores que desarrollan esquemas elaborados de desvío de recursos y de enriquecimientos ilícitos. En todo el mundo se visualizan ejemplos de los estragos generados por sobreponer el interés personal al público, del mal uso de los recursos del Estado y de la colusión entre autoridades y actores del crimen organizado. La corrupción no es un problema de algunos países: sus manifestaciones nos atraviesan como sociedades, sin importar el lugar o la época.
Al ser un problema global, sería lógico pensar que las estrategias para combatirlo deben plantearse desde la cooperación internacional. A lo largo de los años, México ha asumido obligaciones internacionales que tienen como objetivo sumarse a los esfuerzos multilaterales para prevenir, investigar y sancionar la corrupción en todos los niveles. Un paso fundamental para cumplir estas responsabilidades adquiridas es el proceso de armonización legislativa entre nuestro andamiaje jurídico y los tratados y acuerdos internacionales ratificados por nuestro país.
Ilustración: Víctor Solís
Como en otras materias, la armonización de nuestro derecho con los tratados internacionales ha representado un cambio trascendental en la manera de ver y entender el derecho y la soberanía. Nuestros problemas no son sólo nuestros, y las acciones para atenderlos afectan también al resto de la comunidad.
En materia anticorrupción, los principales tratados y convenciones firmados y ratificados por el Estado mexicano son:
• La Convención Interamericana contra la Corrupción
• La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y sus Protocolos
• La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción
• La Convención Anticohecho de la OCDE y el Grupo de Trabajo sobre Cohecho
De manera complementaria, deben tomarse en consideración las disposiciones contenidas en el capítulo 27 sobre combate a la corrupción del Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC).1
Estos ordenamientos son una guía de actuación y cooperación para todas las naciones que deciden voluntariamente adherirse. Sin embargo, en el pasado han enfrentado resistencias y rechazo, particularmente derivados de los mecanismos de vigilancia y combate a la corrupción externos o supranacionales que incluyen. Nuestro país no es ajeno a estas resistencias que, en muchas ocasiones, son representadas por una negativa a legislar o por la ausencia de políticas que implementen aquello que ya está legislado.2
¿A qué se ha obligado México en materia anticorrupción?
Para analizar y estudiar las obligaciones y su nivel de armonización en el derecho interno, el Análisis de la Normativa Internacional en Materia de Anticorrupción y su Cumplimiento en México —elaborado por Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad (MCCI)— agrupa las obligaciones internacionales bajo tres categorías e identifica los distintos componentes que las conforman.
• Aquellas que obligan a incorporar a los códigos penales ciertos delitos relacionados con la corrupción, sus sanciones y mecanismos de investigación. Esto también incluye facultar a las autoridades para investigar esos delitos.
• Aquellas que mandatan la creación de instituciones y políticas públicas para la prevención, investigación y combate de la corrupción tanto en el sector público como en el privado. Aquí también se incluye la creación de figuras que ayuden a proteger a quienes integran las investigaciones.
• Aquellas que generan obligaciones mediante la cooperación con otros Estados a través del intercambio de información y la promoción de mecanismos de revisión a las obligaciones.
Mediante el empleo de un sistema de semáforo de tres niveles, se identificaron los avances y pendientes de las autoridades legislativas en México. Si bien nuestro país cuenta con un robusto marco legal en materia anticorrupción, los resultados obtenidos arrojan evidencias claras sobre la necesidad de continuar con la labor de armonización de los tratados en nuestro marco jurídico. A continuación se presentan algunos hallazgos.
Existen pendientes respecto a las obligaciones fijadas por el T-MEC sobre la tipificación y el combate a la corrupción en asuntos que afecten el comercio o la inversión internacionales por un funcionario público para su beneficio o en beneficio de otra persona o entidad. Asimismo, existe una deficiencia en la tipificación de delitos cometidos por parte de personas en el sector privado o que cumplan cualquier función en actos de corrupción.
En lo que respecta a las personas informantes, o whistleblowers, la legislación actual no estipula mecanismos para garantizar su protección contra cualquier trato injustificado o repercusión por parte de las autoridades. Esto, cuando la denuncia se hace de buena fe y con motivos razonables sobre cualquier hecho relacionado con delitos tipificados por corrupción. Lo anterior ha estado pendiente desde la expedición de las normas secundarias del Sistema Nacional Anticorrupción de 2016.
Tampoco se ha determinado la obligación jurídica por parte de las autoridades de desarrollar y compartir experiencia analítica acerca de las actividades de la delincuencia organizada, tanto a nivel bilateral como por conducto de organizaciones internacionales y regionales como lo establece la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y sus Protocolos.
Además de realizar un balance de los pendientes en la armonización, el análisis presentado por MCCI incorpora un segundo semáforo que analiza el nivel de reconocimiento formal que se hace de esa obligación en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y en el programa nacional en la materia.
¿Qué sucede con la implementación de la ley?
Aunque el combate a la corrupción fue una de las principales banderas de la campaña del actual presidente, se ha quedado en el plano simbólico dentro del PND y en el programa nacional en la materia. Estos documentos han sido acompañados por declaraciones contundentes que condenan este tipo de prácticas, pero no establecen las rutas y estrategias para articular una política nacional anticorrupción.
Por el contrario, tanto el PND3 como el programa sectorial se enfocan en el ahorro de recursos, la rendición de cuentas y las obligaciones de transparencia, enfatizando estos dos principios como rectores de la materia.
1. Política de austeridad republicana: Difundida principalmente a través de la comunicación gubernamental. Se ha traducido en recortes presupuestales y el adelgazamiento del Estado.
2. Ejercicio de gobierno transparente: En el que destacan el uso de tecnologías de la información para combatir a la corrupción, mecanismos de transparencia para las compras públicas y un estricto combate a los conflictos de intereses.
¿A qué se debe esta atención periférica a la problemática? Una respuesta parcial tiene que ver con el contexto histórico y político reciente de nuestro país, en el que las herramientas de transparencia han sido los instrumentos que han permitido a periodistas y organizaciones de la sociedad civil asestar los golpes más contundentes a los grandes actos de corrupción de distintos gobiernos. No obstante, muchas de estas denuncias no han implicado las sanciones esperadas por parte de las instituciones correspondientes.
Respecto a la austeridad republicana, en un país con desigualdades y un largo historial en materia de corrupción como México, adoptar políticas más estrictas en la gestión de los recursos públicos, como la austeridad, es una idea apropiada. Sin embargo, en el caso mexicano, la austeridad se ha traducido en recortes arbitrarios y sin un enfoque estratégico. En este sentido, lejos de ser un instrumento que genere ahorros, mejore la calidad de los servicios gubernamentales y combata la corrupción, la austeridad puede, por el contrario, generar inconformidad y malestar social, además de incentivar un sistema de dádivas a servidores públicos para acceder a servicios. Aunado a eso, y de manera contradictoria, las áreas anticorrupción del gobierno también se ven afectadas por los recortes, lo que debilita su capacidad de seguimiento e investigación.
En conclusión, ambos principios son fundamentales pero insuficientes si se omite lo sustancial del modelo internacional en sus ejes de prevención, investigación y sanción de la corrupción.
La relevancia del PND radica en la naturaleza jurídica que resguarda como documento rector de la política pública nacional y que debería reconocer las obligaciones y prioridades del Poder Ejecutivo en turno. Bajo este contexto, las carencias programáticas del PND vigente afectan de manera directa a las instituciones públicas: las deja sin una plataforma firme de donde afianzarse jurídicamente, sin una visión integral para su articulación y les limita el acceso y continuidad de los recursos presupuestarios necesarios para que sean implementadas de manera eficiente.
Lo anterior se replica en el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y a la Impunidad, y de Mejora de la Gestión Pública 2019-2024 (PNCCIMGP), emitido en conjunto por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Función Pública. El programa se enfoca en atender el principio rector del Plan Nacional —“honradez y honestidad”— y el primer eje general —“política y gobierno—, que incluye un primer apartado relativo a “erradicar la corrupción, el dispendio y la frivolidad”.
Es evidente que la política nacional retrocede al ignorar las agendas pendientes en materia de combate a la corrupción. Esta cuestión repercute en los esfuerzos emprendidos por esta administración y las pasadas, pues desmantela programas y acciones coordinadas sin proponer acciones nuevas o complementarias para abordarlas. Además, margina ámbitos que deberían ser prioridad en la agenda nacional anticorrupción, como la consolidación de sistemas apropiados de contratación pública basados en la transparencia, la competencia y criterios objetivos, la promoción de la participación ciudadana en los procesos de adopción de decisiones o la vigilancia en el cumplimiento de la obligación de rendir declaraciones patrimoniales reales y verificables, así como las referentes a conflictos de intereses.
Finalmente, se puede concluir que nuestro país enfrenta un retroceso y estancamiento en la construcción de una política de cooperación para controlar la corrupción. El enfoque implementado por el gobierno actual minimiza o deja de lado las buenas prácticas internacionales y la visión global en la materia, componentes fundamentales en una estrategia integral de combate a la corrupción en todos los niveles.
Jesús Alonso Olamendi
Abogado y Maestro en Teoría Legal y Política por la Universidad de York en Reino Unido. Actualmente es Director del Programa de Seguridad, Justicia y Política de Drogas en el Instituto de Formación de Justicia y Derechos Humanos S. C.
Javier Contreras
Consultor en políticas públicas y derechos humanos. Maestro en derecho público por la Universidad Panamericana. Actualmente es Director de Xenia Consultoras S. C.
1 Adicionalmente, valdría la pena destacar que la modernización del Tratado de Libre Comercio México-Unión Europea contempla un protocolo adicional en materia de prevención y lucha contra la corrupción. A pesar de que dicha modernización continúa en revisión, marca una tendencia sobre los futuros acuerdos comerciales que podría suscribir México en los años subsecuentes. El protocolo, así como los capítulos consolidados pueden consultarse aquí.
2 Esto puede aplicar también a la visión de la actual administración federal, particularmente a las cuestiones sobre las relaciones internacionales de México con otros países, misma que transita hacia una política cerrada a la colaboración internacional que atienda los efectos de la corrupción y la cooperación con otros gobiernos en la investigación y sanción de casos de corrupción transnacional.
3 Para el caso específico de los contenidos sobre el combate a la corrupción, se puede percibir que el documento es contundente en posicionarse contra ella, pero vago y redundante en explicar cómo prevenirla y atender sus efectos. Ver “Plan Nacional de Desarrollo 2018-2024”.
4 Ver por ejemplo: “Análisis discursivo del combate a la corrupción: la 4T no es muy distinta al neoliberalismo”, Gabriel Rojas, nexos y Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad, 29 de octubre de 2020.